为应对人口老龄化带来的严峻挑战，近年来，扬州市民政局坚持以科学发展观为指导，以“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”建设为动力，以实现“六个老有”为目标，全力推进医养融合发展，着力提升老年人生活质量和幸福指数。
 

　　一、基本情况
 

　　扬州市共有社区居家养老服务中心（站）1363个，其中达省级示范性215个，社区日间照料中心92个，城市社区托老所30个，农村老年关爱之家61个，各类养老机构97家，其中农村五保供养服务机构（敬老院）72家，社会福利中心等公办养老机构8家，老年公寓等社会办养老机构17家。全市养老床位数34505张，床位占全市老年人口总数的3.3%，其中社会办养老机构床位17856张。全市护理型床位10352张，占床位总数的30%。全市农村五保养老对象17306人，床位15885张，集中供养人数10130人，集中供养能力达92%，集中供养率59%。

　　（一）建立居家、社区医养融合新模式。全市基层医疗机构在辖区内组建全科医生团队，对60岁以上老年人健康状况进行调查摸底，建立健康档案，对孤寡老人实行免挂号费、降低检查治疗费等优惠。社区卫生服务中心全面实施家庭医生制度，与60岁以上老年人等重点人群签约；组织多轮企业退休人员免费体检，周期免费体检率达83.29%。一是开展居家医疗协作服务。全市共建成社区居家养老服务中心1363个，其中直接和社区卫生服务中心建设在一起的有262个，占19.2%，与邻近社区卫生服务中心签订合作协议，协助开展医疗服务的有153个，占11.2%；部分居家养老服务中心，利用社区资源，邀请本社区内退休的老医生，作为中心的医疗志愿者，为老年人提供一些保健常识咨询。二是开展居家老人医疗紧急救助活动。2012年，通过“政府主导、社会参与、企业经营、市场运作、公益服务”的建设运营模式，建成市养老服务平台，以“安全、健康和便捷生活”为服务主旨，为居家养老的老年人提供紧急救助、生活照料、精神慰藉等全方位服务。目前，“12349”养老服务热线已覆盖整个市区，24小时为老年人提供服务。三是开展医疗定点服务。由社区居家养老服务中心（日间照料中心）与辖区内社区卫生服务机构联系，签订服务协议，充分发挥社区养老服务平台功能。四是开展健康知识咨询服务活动。全市以“健康扬州社区行”活动为载体，定期组织讲师团成员以及有关医学专家深入社区、乡村，针对不同人群开展健康知识讲座，市专业照料学会组织社区居家养老护理员专业培训，其中150人取得了人社部门认定的国家护理员五级证书。

　　（二）养老机构医养结构不断优化。一是农村敬老院基础医疗广覆盖。通过三年“三有三能六达标”改造升级，敬老院医养融合建设得到持续发展，扬州市72家农村敬老院均设有基础性医疗功能的医务室。同时，敬老院还与当地卫生服务站、综合性医院积极对接，建立双向转治机制，确保政府兜底保障对象的基本医疗。二是公办养老机构医养支撑辐射能力强。扬州市社会福利中心成立颐和养老康复中心，通过与东方医院合作，在全国首创“金拐杖”养老服务标准体系，通过“亲情助理模式、至全服务模式、ABC管理模式、GOT运行模式”四大专属模式，实现示范引导、专业推广、辐射社区的作用。三是养老护理院建设从无到有。各县（市、区）加大推进养老护理院建设力度，截至目前，扬州市第一家护理院在仪征建成，已经投入运营，宝应县养老护理院已完成工程建设和公建民营招标工作，其他县（市、区）养老护理院建设工作，正在按照序时进度稳步推进。

　　（三）养老机构医养扶持政策不断健全。2015年4月，扬州市民政局联合卫计委、财政和人社局出台《关于推进医疗与养老服务融合发展的意见》，其中明确以医疗机构、基层医疗机构与养老机构建立长效合作关系为依托，建立医疗机构与养老机构合作模式。为确保护理型床位补贴落到实处，扬州市民政局与市财政局重新修订了《扬州市城区养老机构新增床位经费补助办法》，其中明确对符合条件的以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助；对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助，2015年，下发城区养老机构床位和运营补贴合计167.59万元，各县（市、区）投入医养融合建设资金1728万元。此外，扬州市民政局出台《扬州市养老机构综合责任保险实施方案》，通过市福彩公益金以奖代补形式，鼓励养老机构参保，提高医养融合抵御风险能力（承担保费50%），其中保额100元/人/年，意外死亡赔付上限23万元，保障人群覆盖全市城市三无、农村五保和养老机构寄养19057人，市、县（市、区）两级保费投入105万元，截止5月，已决案36起，赔付金额35.55万元。

　　（四）养老护理员素质和保障水平不断提高。一是与省民政厅定点养老护理员培训基地—扬大医学院联合开展养老护理员培训工作，近年来，扬州市已免费培训养老护理员1410人，持证上岗率达90%以上，养老护理员专业化、职业化水平不断增强。二是养老护理员持证一次性补贴落实到位。根据《关于推进医疗与养老服务融合发展的意见》要求，对取得国家养老护理员技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书后，在养老机构护理岗位连续从业2年以上的人员，分别给予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性补贴。目前，扬州市已发放护理员一次性补贴25万元，涵盖各类养老服务护理员。
 

　　二、存在问题
 

　　近几年，扬州市养老服务医养融合发展很快，也取得了一些可喜的成绩，但是与养老社会化、多样化、个性化的医疗康复要求不相适应，与老年人日益增长的物质和文化的需求不相适应，与全面建设小康社会对养老服务业的要求仍有差距，在保障能力、管理手段和服务水平等方面还有待进一步加强。

　　（一）养老护理院发展相对滞后。养老护理院是医养融合发展的重要载体，是解决失能、半失能老年人一站式医疗康复的重要平台，为解决全市约2.5万失能老人群体的养老护理问题，建设一定数量的护理院意义重大。一是总量不多。全市养老护理院已运营1所，在建1所，还没能做到县（市）覆盖。相比苏州53所，南京32所，南通18所，泰州5所，发展较为滞后。二是扶持不够。以城区养老机构建设和运营补贴为例，2015年资金为167.59万元，仅占城区养老事业费的16.7%，以补贴每张护理型床位1万元，市、区两级分担50%测算，如城区建设运营补贴全部用于护理院建设，仅能补贴336张护理型床位，扶持资金缺口较大。以苏州护理院建设为例，仅2015年护理院建设和运营补贴资金达8000万元以上。三是部门协调亟待加强。护理院的审批工作由卫计委主管，养老机构的管理工作由民政局主管，以苏州夕阳红护理院建设为例，首先由苏州卫计委批准设立非营利性医疗护理机构，随后申请苏州民政局养老机构设立许可，因此，部门间形成合力才能切实推进养老护理院建设发展。

　　（二）社会办养老机构医养发展艰难。社会办养老机构不仅在社会养老服务体系中扮演着“填补空缺”的角色，也是社会养老服务体系中的重要组成部分。新建社会办养老机构发展受到土地政策的制约，租赁形式的养老机构又难以符合规划、消防、审批的要求。养老机构盈利能力有限。民营资本进入了养老产业领域，由于前期需要大量资金进行基础建设，如自有土地或租赁土地使用权、养老配套设施、管理人员培训和前期宣传等诸多方面，由于民资都具有逐利性，往往到民政部门咨询的多，举办的少。以扬州市示范性社会办养老机构曜阳国际老年公寓为例，如果前期基础投入不计入成本，曜阳国际老年公寓也仅能做到运营成本与收益基本持平。同时，现有的其他中小型民办养老机构勉强维持或微盈利，让民营养老机构难以创新发展，难以进行医养融合转型，从而陷入不转型升级，难以提升服务和盈利能力的恶性循环。

　　（三）养老护理员队伍建设需要进一步加强。经过连续3年的养老护理员培训，全市养老护理员持证上岗率大幅提升，但是与养老护理服务的需求相比，不论总量还是质量都有待进一步提升。根据民政部专业化养老服务机构中4-5张床位就需要1名护理人员来推算，全市约3.4万张床位，至少需要6800名护理人员，而扬州市97所养老机构中，养老床位与护理人员的比例仅为25:1，数量和质量远远不能满足老年人的服务需求。同时，养老机构护理人员劳动强度大，薪酬待遇过低，社会认可度不高和工作环境差等原因，也造成吸引就业能力有限。

　　人口老龄化是社会经济发展和人口结构转变的必然结果，当前扬州市已步入人口老龄化快速发展时期，应对人口老龄化带来的养老问题，做好医养融合工作不仅时间十分紧迫，而且压力十分巨大。为此，扬州市民政局将根据市政府《关于加强养老服务体系建设的实施意见》（扬府发[2015]208号）、《关于推进医疗与养老服务融合发展的意见》（扬政民[2015]79号）的工作要求和具体目标，全力推进养老机构医养融合建设。

　　（一）落实医养融合各项指标任务。年初以局一号文件和县（市、区）目标责任书等形式，明确了全市医养融合工作的重点指标，即医养融合养老机构占总数的30%以上；护理型床位数达到床位总数55%；社会力量举办或经营的养老机构床位数占床位总数的35%。实现养老服务机构的养老护理人员岗前培训率达到100%、持证上岗率达到90%以上。扬州市民政局将持续采取政策配套、资金扶持、培训保障等手段，确保今年医养融合各项指标全面完成。一是落实护理型床位补贴政策，对城区符合条件的护理型床位进行补贴；二是将继续通过以奖代补形式补贴50%保费，实现养老机构综合责任保险全覆盖，为医养融合建设提供保障；三是持续开展初级养老护理员免费培训，今年将分四期培训近300名养老护理员。

　　（二）建立医养融合相关部门联动机制。积极配合卫计委、财政局、人社局等相关部门做好医养融合工作。一是配合卫计委在养老政策、管理、人员等方面提供一站式服务，提高医疗与养老资源的使用效率。二是与市财政局积极协调，提高护理型床位建设补贴资金总额。三是联合市人社局将符合条件的医养融合养老机构纳入医保定点机构，力争将基本医疗费、日常护理费、康复保健费等项目纳入城镇医保和新农合报销范围。

　　（三）推进社会办养老机构医养发展。推动《扬州市社会办养老机构扶持办法》的出台，联合财政、卫计委、国土、工商、安监及消防等职能部门，鼓励养老机构与医疗服务机构融合发展，搭建平台协调解决诸如：土地使用、“一照多址”、人员待遇等扶持政策落地的问题。探索建立老年护理保险制度，积极与人社、卫计委和财政等部门开展长期护理保险调研，参照养老机构综合保险以奖代补模式，降低社会办养老机构风险，缓解失能老人护理费用支出压力。发挥社会福利协会服务管理作用，制定全市行业管理规范性文件，明确社会办医养融合型养老机构的性质地位，各方权利、义务关系，开办养老机构筹资方式与待遇，纠纷处理机构与理赔等要求。

　　（四）创新居家社区医养融合方式。一是提升居家医养能力。在便民服务进万家的基础上加快推进家庭医生制度，实现生活护理、康复护理进家庭，定期巡诊与应需施诊相结合的诊疗、护理服务，为居家养老提供医疗保障。二是强化社区医养融合功能。结合城乡发展规划，统筹布局建设城乡社区居家养老服务中心（日间照料中心）、农村养老互助幸福院等社区养老服务设施，并在其中配备健康小屋、康复室等，筑牢社区医养融合基础；条件不具备的老居民区，按照就近原则与社区卫生服务中心（站）建立契约合作机制。三是大力开展医养融合志愿服务活动。成立服务老人的“时间银行”，倡导“服务今天，享受明天”的理念，采取“时间储蓄”的方式，发动志愿者为老年人提供医养融合服务。