为积极应对人口老龄化，优先发展社会养老服务体系，根据中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建设》、浙江省委《关于制定浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》、杭州市委《关于制定杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，结合我市实际，制定本规划。
 
　　一、规划背景
 
　　社会养老服务体系是一个政府主导、社会参与，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为骨干的服务体系。社会养老服务体系应与经济社会发展水平相适应，以满足老年人社会服务需求、提升老年人生活质量为目标，是面向所有老年群体，提供基本生活照料、医疗保健、安全防护、精神慰藉和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度等。
　　（一）“十一五”社会养老服务体系建设进展。
　　“十一五”期间，杭州市基本建立了以居家养老为基础、社区为依托、机构养老为骨干，服务方式多元化、投资主体多样化、居家养老服务普及化、服务队伍专业化，覆盖城乡的养老服务体系，有效提升了老年人的生活品质，为促进社会和谐做出了积极贡献。具体表现在：
　　1、居家养老服务持续推进。“十一五”期间，杭州市居家养老服务迅速发展，各社区普遍建立了居家养老服务机构、场所和服务队伍，形成了上城区“六化一结合”、下城区“五金行动”和江干区“六助夕阳情”等各具特色的居家养老服务体系。上城、下城、江干相继成为全国养老服务试点示范区；西湖区成为全省失能老人长期照护服务体系建设试点。截至2010年底，全市有670个社区建立居家养老服务站，197个社区建立老年食堂，万余名老年人享受政府购买的居家养老服务。
　　2、“星光老年之家”全面覆盖。为切实解决城乡老年服务设施缺乏的问题，先后启动了城市、农村社区“星光老年之家”建设。“十一五”期间，通过有序推进，共创建了3201个功能丰富、设施齐全的 “星光老年之家”，基本实现了杭州市城乡社区“星光老年之家”全覆盖。
　　3、机构养老快速发展。“十一五”期间，全市各级政府和社会各方力量积极参与投入新建、改扩建养老机构，新增养老床位数10606张。截至2010年底，全市有各类养老服务机构217家、床位26036张。每百名老年人拥有床位数2.23张，比2005年底每百名老人拥有1.2张床位数有了明显提高。在全部养老机构床位数中，社会办养老机构床位数6031张，占床位总数23.16%。
　　4、服务队伍建设不断加强。采取有力措施，保证养老服务队伍的稳定，加强对服务人员专业技能的培训，不断提高他们的职业道德和业务素质。通过近几年的培训，全市约30%的居家养老服务人员持有劳动部门颁发的职业资格证。同时，通过志愿者协会，积极招募志愿者为老年人服务；大力推广低龄老人为高龄老人服务的“银龄互助”。
　　5、政策制度日益完善。“十一五”期间，为推动养老事业的发展，出台了一系列促进养老服务事业发展的政策。2007年，出台了《关于进一步加强养老服务工作的若干意见》（杭政办〔2007〕3号），通过完善相关政策和加强引导，积极扶持各类养老服务机构健康发展。2008年，出台了《关于推进居家养老服务工作的若干意见》（杭政函〔2008〕239号），大力推进居家养老服务工作。2009年，出台了《关于加快推进养老机构建设的意见》（市委办〔2009〕33号），加大对非营利性社会办养老机构的财政扶持力度。2010年，出台了《关于加快推进养老服务事业发展的意见》（市委〔2010〕24号）。这一系列政策措施，为杭州市养老服务事业的快速、规范发展提供了动力和保障。
　　但是，与日益严峻的老龄化趋势相比，与老年群体对养老服务的需求相比，杭州市的社会养老服务体系还存在诸多问题，主要表现为：区域发展不平衡、尤其是城乡发展不平衡，农村居家养老服务面窄；社会办养老服务业发展相对滞后；养老服务人员专业素质较低、队伍不稳定；养老服务标准体系和评估机制尚未建立等。
（二）进一步加强社会养老服务体系建设的必要性和紧迫性。
　　 “十二五”及今后一个时期，杭州市人口老龄化、高龄化的程度将进一步加剧，养老服务体系面临新的挑战。无论从老年人的服务需求出发，还是从杭州市经济社会发展的总体要求出发，进一步加强社会养老服务体系建设，是十分必要与紧迫的。
　　1、发展养老服务是人口老龄化和高龄化发展的内在要求。“十二五”期间，杭州市老年人口的增长仍处于上升期，预计到2015年，杭州市60岁以上的老年人口达148万，约占户籍总人口的20%左右，高龄老年人口达23万，约占老年人口的16%左右。随着人口老龄化和高龄化的加剧，养老服务需求不断增长，加快发展养老服务已迫在眉睫。
　　2、创新养老服务方式是应对家庭小型化和空巢化的必然选择。据调查，2008年底，杭州市城镇老年家庭的空巢率为50%以上，并逐年提高。家庭规模的缩小和结构变化使得家庭养老作为一种传统养老方式面临极大挑战，老年人对机构养老和社区服务的需求与日俱增，迫切需要创新养老服务方式。
　　3、拓展社会养老服务功能是解决失能、半失能老年群体养老问题的当务之急。根据调查，2010年杭州市城乡老年人失能、半失能率达到7.44%，其中城市为5.15%，农村已接近10.20%。随着人口老龄化和高龄化的加剧，失能、半失能老年人口规模还将持续增长，必须通过发展社会化服务解决失能老年人的照料和护理问题。
　　4、加快建设养老服务体系是扩大消费和促进就业的有效途径。老年人对照料、护理以及特殊用品的需求，正在催生一个巨大的服务消费市场和老年用品产业的形成。机构养老、社区服务和老年用品产业的发展将为社会创造众多的就业岗位。
 
　　二、指导思想、原则与目标
 
　　（一）指导思想。
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观，坚持以人为本，与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，统筹城乡和区域发展，创新体制机制和运营模式，按照“老有所养”、“优先发展社会养老服务”的战略目标,丰富养老服务内容，创新养老服务方式，健全完善以居家为基础、社区为依托、机构为骨干，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，覆盖城乡的社会养老服务体系，不断满足城乡老年人日益增长的养老服务需求，提升老年人的生活品质，促进社会养老服务均等化，推动社会和谐发展。
　　（二）基本原则。
　　1、坚持政府主导和社会参与相结合。充分发挥政府对养老服务体系发展的主导作用，加强政府在制度、规划、筹资、服务和监管等方面的职责，维护社会养老服务的公益性。注重提高全社会对养老服务业的认同感，为养老服务业构建良好的发展环境。鼓励和引导社会力量参与养老服务业的发展，加快形成多层次的养老服务体系，充分发挥养老服务业对和谐社会建设的重要作用。
　　2、坚持基本社会养老服务均等化。社会公共服务均等化是经济社会又好又快发展的必然要求，是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力，是实现人的全面发展和构建和谐社会的重要支撑，也是完善公共财政体制的重要目标之一。因此，要在承认地区、城乡、人群之间存在差别的前提下，保障城乡居民都享有一定标准之上的社会养老服务。
　　3、坚持养老服务机制创新。加快养老服务机制创新步伐，创新养老服务内容和服务方式，统筹推进国有养老服务机构的改革，进一步推进公办民营、民办公助等养老机构发展模式。同时，不断完善养老服务的服务规范、建设标准、评价体系，促进信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，确保养老服务业的可持续发展。
　　（三）发展目标 。
　　1、构建起“9064”的养老服务格局：到“十二五”期末，城乡社区居家养老服务网点（站）建设实现全覆盖，老年人普遍享受居家养老服务，全市构建起“9064”的养老格局，即老年人口中，以社区为依托、社会化服务为协助的自主居家养老占90%，享受政府购买服务的居家养老占6%，入住养老机构集中养老的占4%。
　　2、完善居家养老服务，实现城乡社区全覆盖：全面提升社区为老服务水平，扩大政府购买服务，大力发展社区日间照料中心，在市区平均每2-3个城市社区建有一所综合性社区托老服务中心，形成社区托老机构和老年食堂的全覆盖。大力发展农村居家养老服务，到2015年，100%行政村（社区）建立居家养老服务站，30%以上的行政村（社区）建有老年食堂，萧山、余杭与五县（市）各建立20所以上综合性的农村托老机构，实现城乡居家养老服务全覆盖。
　　3、加快发展养老服务机构：出台并落实“十二五”养老服务设施布点规划，大力发展护理照顾型养老服务机构，到2015年，每百名老人拥有床位数为4张以上；社会办养老机构床位数力争达到50%。
　　4、建立并完善养老服务标准和评估机制：建立老年信息数据库，形成公平有序、动态管理的养老服务需求评估系统和养老服务补贴制度。
　　5、加强养老服务人才队伍建设：推行持证上岗和定期培训制度，到2015年，实行养老服务人员90%持证上岗。
 
　　三、主要任务
 
　　“十二五”期间，杭州市社会养老服务体系建设的主要任务如下：
　　（一）完善居家养老服务，实现城乡社区全覆盖。
　　全面提升城市社区居家养老服务。进一步丰富居家养老的服务内容，加强和改进居家养老服务方式，拓宽社区居家养老服务面，全面提升社区为老服务水平。大力发展以社区日间照料中心为主的托老机构，提高社区养老应急服务的普及率，平均每2-3个社区建有一所综合性的社区托老服务中心，实现城市社区托老全覆盖。推进老年食堂建设，形成老年食堂步行15分钟服务圈。探索建立新型养老服务购买方式，引导和鼓励社会中介组织、家政服务行业等提供多元化居家养老服务。按照每百户20平方米建筑面积的标准，社区全面落实养老服务设施的配套建设与使用。逐年加大政府购买居家养老服务，到2015年，实现政府购买服务人数6%。
　　大力发展农村居家养老服务。推进基本养老服务向农村延伸，将农村居家养老服务纳入新农村建设、城乡统筹发展的整体工作中。完善农村“星光老年之家”建设。以孤寡、独居、困难、残疾和高龄等老人为重点，拓宽行政村（社区）居家养老服务面，通过无偿、低偿、互助等相结合的方式，为农村老人提供居家养老服务。根据“撤村建居”社区、中心村、经济基础较好和老人相对集中村、其他村等不同类型，以及各村的地理位置、经济规模、人口规模等条件，因村制宜、量力而行，有序推进居家养老服务工作。到2015年，在100%以上行政村(社区)开展居家养老服务；在30%以上的行政村(社区)建有老年食堂，萧山、余杭与五县（市）各建立20所以上农村托老机构，所有行政村(社区)全部开展居家养老服务工作，农村老年人也普遍享受到居家养老服务。创新农村养老方式，充分发挥农村老年人协会作用，鼓励社会力量积极参与农村养老服务。
　　（二）加快发展机构养老服务。
　　出台并落实“十二五”养老服务设施布点规划，根据养老服务机构的性质，实施合理布局、有序分类、功能覆盖。大力发展养老机构，不断增加养老机构床位数，到2015年，达到每百名老人拥有床位数为4张以上。
　　理顺管理体制，制定完善机构管理办法，实行标准化管理。推进国有养老服务机构体制改革和创新，科学合理地整合现有养老机构资源，大力发展护理照顾型养老服务机构。加快市第三社会福利院建设，争取建设一所5000张床位的大型养老服务机构。加强对各类养老机构的监督和规范。
　　对农村敬老院进行改、扩建，在巩固现有集中供养率基础上，改造提升其功能，向社会开放，既提供专业化的机构养老照顾，又为居家老人提供日托、照护等居家养老服务。
　　降低养老服务机构建设准入门槛，积极引导、支持、鼓励社会力量兴办多形式、多层次的养老服务机构，加大对社会办养老机构的公助力度，到2015年，社会办养老机构床位数力争达到50%。
　　（三）建立养老服务标准体系和评估机制。
　　建立老年人信息数据库，实施动态管理。一是出台机构养老服务标准体系和居家养老服务标准体系；二是实施养老服务需求动态评估机制，实现全市养老服务系统化、流程化和标准化。逐步对所有政府资助的养老项目和补贴对象进行科学评估，形成国有养老机构入住评估机制和居家养老服务评估机制，确保社会养老服务的公平性。建立养老服务质量评价机制，提高养老服务质量。以上标准与评估从2011年起试行，到2015年形成比较完善成熟的服务标准体系和评估评价机制。
　　（四）大力发展养老服务产业。
　　大力发展养老产业，推进老年产业和养老基地建设。围绕老年人的基本需求,引导企业开发、生产和经营老年护理用品、康复用品和自助用品。鼓励旅游资源丰富的地区大力开发老年旅游和养老市场,打造优质品牌,满足迅速增长的老年旅游和养老需求。结合我市“十大特色潜力行业”总体布局，吸引长三角地区的异地养老、老年人疗养和旅游资源，把我市打造成为长三角地区的养老产业基地，国内乃至亚洲地区老年人专项用品生产中心、老年人服务和生活品质示范城市。
 
　　四、保障措施
　　为实现“十二五”杭州市社会养老服务体系建设目标，完成各项任务，需要落实一系列保障措施：
　　（一）  建立养老服务体系联席会议制度。
　　完善政府各部门间的养老协调合作机制，形成由市领导任组长，民政、财政、发改、建设、规划、国土等相关部门参加的养老服务联席会议制度，定期沟通协商养老服务体系建设发展中的重大问题，形成明确的分工与责任机制，合力推进养老服务体系发展，形成体制保障。
　　（二）  形成常态的财政投入机制。
　　政府直接提供或购买服务所需的财政经费应根据实际需要全额纳入财政预算，并根据老年人口增长和“9064”的养老服务格局目标建立逐年增加的调整机制。建立政府对社会办养老机构的财政补贴保障机制。确保各级政府财政对养老服务业发展投入的稳定增长。市本级、区县市及社会资本将投入40亿元用于全市机构养老体系规划及建设项目。积极引导社会慈善对养老服务发展的投入。
　（三）落实社会办养老机构的优惠扶持政策。
　　政府各部门之间加强沟通和协调，营造社会办养老机构发展的良好外部环境。贯彻落实省、市文件规定的各类养老服务机构建设和运营的优惠政策。加强资金支持，优化融资环境，保障社会办养老机构的大力发展。
　　（四）完善养老服务工作的激励机制。
　　各级政府要把养老服务事业发展目标纳入国民经济和社会发展综合指标考核体系，同步实施，同步考核。采用科学的考核办法和组织形式，建立健全以对各类养老服务工作评价与奖励为主要内容的政策措施和考核体系。
　　（五）加强养老服务人才队伍建设。
　　加强养老服务事业管理和服务人才队伍建设，不断提升养老服务队伍的职业道德、服务意识和专业水平。实行养老服务机构工作人员和居家养老服务助老员持证上岗、定期培训制度。到“十二五”期末，实现养老服务人员90%的持证上岗。探索在养老服务机构中引入社会工作人才的机制。鼓励志愿者参与为老服务，鼓励开展“银龄互助”等活动。
　　（六）倡导尊老爱老的社会氛围。
　　大力营造尊老、爱老、孝老的良好氛围，通过新闻媒体等各种渠道广泛宣传尊老、爱老的传统美德，明确家庭养老责任，强化子女的养老责任和意识。大力宣传和表彰尊老、爱老、孝老的先进事迹和典型，营造全社会关注、关心和支持养老服务事业的氛围。同时，强调老人在老龄社会中的主体地位，推崇“自立、自助、互助”的积极养老文化。
 
　　附件
　　市本级“十二五”期间养老机构建设项目

序号	项目名称	建设规模	总投资 （万元）	起止时间
1	杭州市第三社会福利院（暂定名）	90743平方米 2000张床位	34824	2012年建成
2	市第一社会福利院西大院改造	3240平方米 80张	1866	2013年前建成
3	大型养老院	250000平方米 5000张	90000	2013年起