北京市在调整城市功能结构中提出了一个“白菜心”理论,即通过疏解非首都功能和非优势产业,就像“剥白菜帮”一样剥离非首都功能,留下的都是“白菜心”。据媒体报道,北京新任市长蔡奇最近就表示,北京要疏解非首都功能,做好“白菜心”。
落实“白菜心”政策目标的核心和难点是疏解人口。2015年,北京提出到2020年,城市人口要小于2300万,城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点,争取到2020年下降15个百分点左右的目标。看北京的人口疏解行动,丝毫不亚于一场“战役”。检索互联网,能看到大量类似的标题——“北京各区设人口天花板,非首都功能疏解加速”,或者“北京人口疏解战:某小区菜市和流动摊位一夜被清空”。
疏解非首都功能和中心区人口,这是中央交待给北京的一场“硬仗”。这一仗严峻到什么程度呢?首先是一个政治任务。北京市已经以“迁府”——将市委市政府搬迁到通州的实际行动来做出保证。《北京市城乡结合部建设三年行动计划(2015—2017年)》提出,到2017年底,累计调减城乡接合部地区人口约50万人。北京发展出了多种人口调控办法,包括“户籍控人”、“以业控人”、“以水控人”、“以房控人”、“以行控人”、“教育控人”等方式。
不过,作为一个常住人口2170.5万的超级大城市,北京市的人口疏解政策可能很快就会遭遇老龄化的严峻挑战。
官方数据显示,截至2015年底,北京全市60岁及以上户籍老年人口约313.3万,占总人口的23.4%,老龄化程度居全国第二位。官方预计,到2020年北京常驻老年人口将超过400万人。《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》提出,北京市正处于中度老龄化时期。北京全市常住老年人口340.5万,占常住人口总数的15.7%。平均每天净增500余名60岁以上老年人,净增120余名80岁以上高龄老年人。预计到2020年,全市户籍老年人口将超过380万,常住老年人口将超过400万。到2030年,北京市将达到重度老龄化程度,户籍老年人口占比超过30%。到2050年,北京市户籍老年人将超过630万,每3个人中就有1名老年人,迈入超老龄化社会。可怕的是,这种人口结构和社会形态将持续50年!
庞大的老龄人口将会带来巨大的养老保障负担,同时造成城市经济和劳动人口的巨大压力。北京市劳动适龄人口比重不断下降,常住人口老年抚养比持续上升,从2010年的15.9%增长到2015年的21.1%,这无疑加重了劳动年龄人口的负担,对社会保障的压力也将急剧增大。据北京市有关部门估算,2020年北京市的养老金支出将达到2000亿元,到2030年,这个数字将达到惊人的6700亿元!从现在算起,北京市离老龄化30%的时间不到一万天。
应对严重的老龄化时代,扭转养老金入不敷出的局面有很多办法,比如推迟退休年龄、降低养老金的支付水平等,但对于一个城市来说,更有效的解决办法可能只有两条:一是提高劳动生产率,二是使人口的年龄结构年轻化。在成本高昂的超级大城市,人口年龄结构的年轻化显然不可能来自加快生育,只能是吸引年轻的外来人口。
老龄化时代的养老服务是个极大的负担,除了养老金的缺口之外,养老服务设施和劳动力也是一个很大的问题。根据北京市的估算,到2020年,北京市每千名户籍老年人养老机构床位数将动态保持在40张,老人居家养老将由政府购买服务提供帮扶,全市将建设1000个社区养老驿站,本市疏解腾退的厂房、校舍、培训中心等设施都将优先用于养老。换句话说,北京未来根本不可能实行社会化的养老,96%的养老还是需要靠传统方式。如同北京市民政局官员所承认的,“今后北京的养老服务,家庭担不起、政府包不起、企业赔不起,既不能由政府办,也不能完全推向市场”。
因此,从面向老龄化时代的角度来看北京市当前的人口疏解政策,我们会发现在城市人口管理的短期目标与长期目标之间的冲突和矛盾。作为独立智库的研究人员,我们认为,从城市化的规律来看,现在以行政手段推进的人口疏解肯定只有短期效果,而面对超级老龄化引入外来年轻人口,则是一种长期必要。实际上,这也是安邦智库(ANBOUND)多年来始终呼吁中国放开计划生育政策和移民政策的重要原因。
考虑到中国养老资金巨大的空转缺口,以及未来巨大的养老服务需求对年轻劳动力的现实需要,类似北京这样的大城市,如果不对外来年轻人口放开政策,不利用大量年轻人的劳动收入来填补养老金的“代际缺口”,假以时日,北京市今后要正常运转可能都极为困难。