“多层次”是指以国家举办的基本养老保险为主体、雇主举办的企业年金和机关事业单位举办的职业年金为补充、个人投资购买的商业养老保险为基础的三层次养老保障网络，意指国家、企业与个人共同支撑和三位一体的三支柱养老保障制度框架；“混合型”是指缴费型的养老保险制度为骨干、非缴费型的老年救助制度为兜底、慈善事业和社会力量的扶老助残为增益的调动多种养老资源参与的老年安全网络，意指养老基金、保险基金和财政转移支付多种融资来源的PPP型养老保障模式。
 

 

　　所谓“多层次”是指三支柱养老保障制度，其中：

　　第一支柱基本养老保险制度是指国家举办的养老保险制度，带有强制性；

　　第二支柱企业补充养老保险制度是自愿性的企业主建立的养老保险制度即企业年金制度；

　　作为第三支柱是有居民个人自愿购买、以养老风险保障、以养老金管理和养老金融服务为主要内容、以“个人养老账户”（IPAs）为载体的商业化养老保险制度。

　　多年来，在“多层次混合型”制度中，第一支柱基本养老保险“一柱独大”的趋势十分明显；第二支柱EET的税优政策趋于不断完善过程之中；第三支柱商业养老保险税优政策从提出到现在，历时10载，呼之欲出。

　　由于税优政策缺位，第三支柱是一个十分明显的短板，离“多层次混合型”的制度目标存在很大差距，甚至从这个角度看，商业养老保险税优政策的力度如何（比例大小）、商业养老保险的发展前景如何（密度与深度）、“十三五”期间如何设计和实施商业养老保险制度（个人账户的建立）等，是评判能否实现中国特色“多层次混合型”养老保障体系的重要指标。

 

 

　　中国养老保险体系中对“多层次”的表述，实际常常就是“三支柱”的代用语，而“三支柱”实则是“多层次”的直白表述和简化用语。

　　但是，这里需要厘清的是，在有些学术文献中，“多层次”常常被诠释为“五支柱”，而不是“三支柱”。从“三支柱”到“五支柱”，对多层次养老保障体系的描述经历了一个扩展的过程，这个过程的变化主要发生在世界银行的研究和推介之中，带有某种指导性的意义。世界银行在其1994年出版的名著《防止老龄危机--保护老年人及促进增长的政策》中首次提出公共养老金计划（第一支柱）、职业养老保险计划（第二支柱）和个人储蓄计划（第三支柱）“多支柱”的概念，当时提出的“多支柱”实际就是“三支柱”。11年之后，世界银行在其2005年出版的《21世纪的老年收入保障――养老金制度改革国际比较》中，将三支柱扩展为五支柱：一是非缴费型养老金的“零支柱”，就是定额式养老金的国民养老金或社会养老金，以提供最低水平的保障；二是缴费型养老金制度，这是“第一支柱”，它与本人的收入水平不同程度地挂钩，旨在替代部分收入；三是强制性的个人储蓄账户，这是“第二支柱”，但各国建立形式可以各有不同；四是灵活多样的自愿型保险，这是“第三支柱”，如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型或待遇确定型，个人可自主决定是否参加以及缴费多少；五是非正规的保障形式，为家庭成员之间或代际之间对老年人在经济或非经济方面的援助，包括医疗和住房方面的资助。

　　世界银行2005年提出将三支柱扩展到五支柱，其主要目的是对过去11年来各国的实践做了一次总结，并将其再次推荐给各个政府作为参考。在原先的三支柱结构的理念中，第一支柱是强制性的、由政府管理的DB型现收现付制；第二支柱是由养老金公司管理的强制性的DC型完全积累制；第三支柱是自愿性养老储蓄。扩展到五支柱以后，我们可以看到，增加的两个支柱是“零支柱”和第四支柱，其中，“零支柱”是以消除贫困为明确目标的来自财政转移支付的基本支柱，第四支柱是“非经济支柱”，它包括其他更为广泛的社会政策，如家庭赡养、医疗服务和住房政策等。就是说，风险更加分散化了。由此看来，从三支柱扩展到五支柱的目的有三：一是在弱势的老年群体中财政支持的基本保障应该发挥重要作用；二是在强制性养老保险制度内部和外部，应强调运用市场手段来达到个人烫平消费的作用；三是应广泛地运用社会政策，最大限度地将长寿风险分散化。

　　同时，世界银行还指出，虽然养老金制度应由尽可能多的支柱组成，但由于各种各样的原因，支柱的具体数量及构成要取决于各国的取向以及交易成本的水平和影响程度，这是因为，人们日益意识到多支柱养老金模式的实施条件和实施程度非常重要，多支柱模式既可“量身定做”，也需讲求策略，分步实施。

　　在中国，在过去的十几年里，尤其是提出延税型养老保险试点的建议10年来，保监会等有关部门做出了巨大努力。

 

 

　　多层次也好，多支柱也罢，“中国版”概念的提出要早于世界银行。在1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）中，中国政府就提出了三个支柱并举的社会保险制度框架思路，要求“企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。个人储蓄性养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加”。继而，多层次社会保险制度的提法和商业养老保险概念的提出经历了一个从个人储蓄性养老保险到商业保险、从商业养老保险再到延税建议、逐渐明晰和不断完善的发展过程：

　　从上个世纪末到本世纪初，在亚洲金融危机的背景下，中国正值国企改革三年解困的关键时期。当时，下岗职工数量骤增，社会稳定的压力非常大，中央与地方各级政府千方百计筹措资金，在全国范围实施“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放）和“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度），所以，这个历史时期的主要精力放在了基本养老保险和基本保障的身上。当形势再次好起来时，即本世纪头10年的下半期，保监会等部门率先提出了发展第三支柱和商业养老保险的问题，尤其是2007年保监会提出建立延税型商业养老保险以来已有10年，各项工作的努力与推进正在积极进行，延税型商业养老保险的概念不断深入人心。

 

 

　　在三支柱框架中，第一支柱基本养老保险的税收优惠政策在其诞生之日起就开始实施了；第二支柱企业年金的税收优惠政策的实施经历了漫长的曲折过程，在1991年企业养老补充保险诞生时并没有税收政策的支持，进入21世纪之后，随着市场化投资体制改革的进程，在2004年实施DC型信托制的企业年金制度改革的加快，税收优惠政策不断完善。目前，除需对一些细节进行完善和补充以外，企业年金的税收政策基本是完整的；而商业养老保险则是唯一没有实行税优的一个空白。

　　商业养老保险的税优政策问题是在2007年正式公开提出来的，至今已有整整10年的历史。

　　通过10年来个人税收递延型养老保险政策的演变可看出，一旦商业养老保险的税优政策面世，三支柱养老保险的税收优惠政策将全部覆盖，多层次养老保障的税收政策将完全实现。

 

 

　　多年来，在没有税收优惠政策的条件下，保险业不遗余力，成效显著，但总的来看，商业养老保险的规模很小，在三支柱框架中相差十分悬殊，严格意义上讲，在第一支柱独大和第二支柱税收政策刚刚完善的情况下，商业养老保险基本处于缺位的状态。

　　（一）商业养老保险资产占GDP比重非常小，仅为2.6%，而美国则高达42.5%。

　　（二）商业养老保险替代率非常低，仅为1.1%。

　　（三）商业养老保险密度非常小，仅为185.56元/人，而美国则高达1258.7美元/人。保险密度是指一国总人口计算的当年人均保费收入。

　　（四）商业养老保险深度非常低，仅为0.4%，而美国是2.3%。保险深度是指当年保费收入占GDP比重。

　　上述四个方面的数据显示，中国商业养老保险的规模非常小，甚至诸如替代率和养老保险深度等某些数据可以忽略不计。除保险文化等很多其他原因之外，商业养老保险的税优政策始终没有落地是重要原因之一。相比之下，包括美国在内的几乎所有发达国家的商业养老保险均享有一定的税收优惠政策。

 

 

　　构建中国特色“多层次混合型”，意味着商业养老保险将发挥重要的不可替代的作用，具体而言，在现代经济中商业养老保险至少应该发挥五个功能：

　　（一）应成为个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者。具体而言，商业养老保险公司可以通过积极开展个人自愿型商业养老保险、创新发展税收递延型商业养老保险、住房反向抵押养老保险、开发各种针对独生子女家庭、失独老人、农村老人等特殊人群的养老保障计划等方式，积极参与个人和家庭商业养老保障计划建设，使商业年金产品成为个人和家庭商业养老保障计划的首选形式。

　　（二）应成为企业发起的养老保障计划的重要提供者。商业保险机构在企业年金市场的地位十分重要。可以预见，年金基金的不断积累将给商业保险机构带来巨大利好。企业年金计划待遇年金化发放是未来的发展方向，保险机构在年金化发放和供给上具有绝对优势，可满足不同参保人的多样化需求。

　　（三）应成为社会养老保障市场化运作的积极参与者。在这方面，商业养老保险的功能主要体现在三个领域：第一，参与社会保险经办。第二，参与社会养老保障基金投资运营。第三，商业保险机构参与社会养老保障专业化服务。

　　（四）应成为养老服务业健康发展的有力促进者。商业养老保险在促进养老服务业发展上具有独特优势。未来，养老服务业无疑将是“朝阳产业”或“新的利润增长点”之一，商业养老保险应发挥“催化剂”和“粘合剂”作用，有效促进养老服务业的发展，在四个方面可发挥更大作用：一是在资本运作、产品创新和金融创新方面对养老服务业有着难以替代的促进作用；二是商业保险与养老服务业全面融合发展，激励产品创新和金融创新的动力；三是将进一步促进养老服务业走向产品大众化和客户高端化的两个倾向进一步发展；四是养老保险服务市场专业化分工更加细化。

　　（五）应成为经济增长和金融协调发展的稳定支持者。一方面，商业养老保险为社会各行各业的参与者提供合理的养老保险产品与养老资金保值升值之道；另一方面，积少成多的商业养老资金可以通过创新运用方式，以多种形式助力国家经济增长与金融协调发展。在税优政策的支持下，第三支柱养老保险资金规模必将不断扩大，对行业进步和社会经济发展起到的作用越来越显著：一是商业养老保险可为支持经济增长和金融协调发展创造客观条件。二是商业养老保险可成为与经济增长和金融协调发展的互动机制。三是商业养老保险稳定可成为支持经济增长和金融协调发展的创新性制度设计。

 

 

　　如前所述，自1991年国务院颁发第33号文以来，对多层次和第三支柱的理解经历了一个不断深化的认识过程，对税优政策重要性的理解也经历了一个从无到有和逐渐明晰的升华过程，并且，对商业养老保险的设计形态和制度轮廓也经历了一个从主要注重产品设计到应该引入个人账户的发展历程。

　　其实，在国外也是一样，他们对第三支柱重要性的认识、税收政策激励重要性的认识、个人账户地位重要性的认识、TEE税收模式的确立、引入生命周期基金的QDIA默认投资工具、建立自动加入机制等很多重大的、具有深远影响的制度改革、制度创新与历史转折，也都发生在1991年以后，就是说，在过去的25年里，发达国家第三支柱养老保险历经改革，发展迅猛，整个资本主义世界的第三支柱资产从1万多亿美元，激增到2015年底的10万多亿美元，增加了10倍。

　　正是在这样一个国际背景下，决策层和有关部门对世界各国第三支柱的发展潮流和中国构建第三支柱的政策目标和制度雏形的看法正在逐渐形成如下三个共识：

　　第一个共识是，应该引入和建立一个“个人养老账户”（IPAs），这是个人自愿建立第三支柱养老保险的载体，是体现当前延税和未来纳税的记录平台，所有的养老产品的购买和投资，都须在账户内进行和完成，账户的后台与税务记录系统链接。

　　第二个共识是，第三支柱覆盖的范围自然包括商业养老保险，但绝不仅限于商业保险产品，它还应包括基金产品，覆盖基金业等其他适合投资的金融产品，就是说，它不仅是契约型的，还应是信托型的；不仅具有保险功能，还应具备投资功能。

　　第三个共识是，第三支柱离不开商业保险，商业保险更需要第三支柱，尤其是商业保险提出和首倡个税递延型养老保险产品已有10年，心理准备充分，预期十分确定，决心非常坚定，产品箭在弦上；国外的经验显示，这是商业保险上台阶的重大历史性机遇。

　　这三个共识是制度设计上各部门可以通力合作的基础，是税收政策能够尽快出台的依据，是决策层最终可以下定决心的根据。第三支柱的国民福祉正在向我们走来，我们相信，在跨越中等收入陷阱的历史进程中，这是中国的一个重要软实力。