“老有所养”是社会进步、人民幸福的一个重要指标。随着经济社会的快速发展，医疗和生活条件持续改善，苏州市居民平均寿命不断提高，人口老龄化趋势也随之显现。早在1982年，苏州就步入老龄化社会，比全国平均水平早了18年。老龄化程度越来越高，截至2016年底，苏州市户籍总人口6781957人，其中老年人口1708816人，占户籍总人口的25.2%。

　　日益庞大的老年群体，不仅对养老、医疗、社会服务等产生了巨大需求，同时也将对经济可持续发展和社会治理产生影响。新时期的养老问题不只是民生问题，更是亟须解决的社会问题。对此，市人大常委会始终倾力关注，不断推动破解老龄化困局，助力打造居家养老服务的“苏州模式”和“苏州质量”。

 

 

　　人口老龄化不仅导致劳动力年龄结构、人口抚养比例和代际利益关系等发生重大变化，也带来社会保障和养老模式的重大变化。一边是日益增长的社会养老服务需求，一边是传统的家庭养老模式已经适应不了现代社会的需求，居家养老这一集家庭养老和机构养老优势于一体的养老模式，便成为破解养老困局的务实选择。

　　在推动市十四届人大四次会议“加快发展社会养老服务业”议案实施的基础上，市十五届人大常委会继续跟进关注养老问题，不断组织相关代表开展调查研究。

　　代表们在调研中发现，苏州市在构筑以“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的新型养老服务体系过程中，把大量精力和资金都投入到了发展机构养老上面，对居家养老、社区养老的投入还不够多，没有走出重机构轻居家、片面追求养老床位数的误区。而目前为老年人提供的一些居家养老服务，仅仅局限在较低层次的基本服务，对老年人迫切需要的医疗卫生、精神关爱等服务比较少。

　　同时居家养老服务还存在覆盖面不广、服务人员队伍素质偏低等诸多问题。

　　针对居家养老的基础性作用没有得到充分发挥的实际情况，代表们提出了建立支持居家养老服务的相关政策及配套制度、加快居家养老服务基础设施和网络设施建设、建设高素质的居家养老服务队伍、加强宣传引导营造居家养老的良好氛围、加快对居家养老服务的立法保障等五大建议。

　　2013年1月，市十五届人大二次会议期间，龚明等10名代表结合调研的思考和建议，联名提出“加快推进居家养老社会化服务体系建设”的议案。大会主席团决定将该议案交由市人大常委会在本次会议闭会后审议决定。

　　2013年6月，市十五届人大常委会六次会议通过了议案处理意见的报告，决定将该议案交政府办理。报告强调，加快推进居家养老服务体系建设，必须在明确为哪些老人服务、由谁提供服务、提供什么服务、怎样提供服务等问题的基础上，围绕四大体系建设重点推进。

 

 

　　议案实施带来居家养老服务体系建设取得长足进步。如何进一步解决实际问题，加快促进居家养老服务发展，真正承担起社会化养老重担?

　　市十五届人大常委会提出，要通过科学立法，规范政府责任，整合各类资源，引入社会力量，开放服务市场，着力推动建立以老年人需求为导向、家庭为基础、政府为主导、社区为依托、各种社会力量广泛参与的居家养老服务体系。

　　为此，市人大常委会着手制定《苏州市居家养老服务条例》(以下简称《条例》)，对全市90%以上老年人普遍面临的用餐、医疗卫生、家庭护理和紧急救援等最基本、最迫切的需求，通过立法方式予以促进和保障。

　　为真正解决实际问题，常委会决定改变过去由部门起草后报送人大审议的常规办法，积极探索人大主导立法的新机制，首次由市人大常委会工作机构组织市政府相关部门和有关专家学者，着手法规草案的调研和起草工作。

　　对于这个各方关注度极高的法规，起草工作组先后召开11次专题研讨会，进行十余次专题调研，并公开征求意见。在常委会一审后，相关工委先后召开15次座谈会、论证会，收集各方意见737条，进行了六次集中修改，并首次由高校法学专家组织最后的统稿工作。最终，使这部与群众切身利益密切相关、社会关注度极高的法规，最大程度凝聚了共识。

　　2015年8月25日，经市十五届人大常委会第二十二次会议审议通过，经省人大常委会批准，《条例》于2016年1月1日正式实施。

　　《条例》共二十八条，由居家养老服务的主要内容、相关主体责任、保障制度、法律责任四部分组成。

　　《条例》第三条首先界定了居家养老服务主要内涵：是指“由政府及其有关部门、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织和个人协助家庭，为六十周岁以上居家老年人提供的服务”。《条例》第五条明确了政府提供的居家养老基本公共服务的对象和内容，要求政府根据老年人口自然增长和经济社会发展水平，逐步增加服务内容、扩大服务对象范围。

　　居家养老工作是一项涉及千家万户、多领域多部门多行业的工作，《条例》在明确各级政府及相关部门的职责的同时，更着力构建一个全社会共同参与的居家养老服务工作格局。《条例》第六条到第十条分别对家庭、市和县级市(区)政府、民政等相关部门、镇政府和街道办事处以及基层群众性自治组织在居家养老服务中的职责作了相应规定，明确了居家养老服务中的相关主体责任。

　　医疗护理需求是当前居家老年人最为迫切的服务需求之一，也是整个居家养老服务体系建设的重点环节。《条例》第十五条从完善老年人健康管理体系、推行家庭医生和上门服务、建立非急救转运平台、完善社区用药和报销制度、鼓励在日间照料中心开设护理站提供医疗护理和康复指导等五个方面规范了医养融合的内容，推进医疗卫生服务进入社区和居民家庭，组织、引导医疗机构、养老机构、社会力量为居家老年人提供服务。

 

 

　　《条例》规定了多项扶持措施来促进社会力量参与居家养老服务，比如对居家养老服务设施给予建设补贴、运营补贴;在日间照料中心内按照标准开设护理站的，给予开办补贴，并纳入医保定点。

　　《条例》还对相关的法律责任作出了规定。其中第二十三条明确了家庭成员不履行抚养义务的，不仅要受到行政处罚或刑事处罚，而且要记入个人信用档案。

　　在条例制定过程中，是否要具体规定居家养老服务设施的规划配套标准，各方面意见存在分歧，较难统一。为此，常委会会议首次对相关条款进行单独表决，并获通过。即《条例》第十一条第二款：“新建住宅区按照每百户不少于三十平方米的标准，已经建成的住宅区按照每百户不少于二十平方米的标准，统筹规划社区居家养老服务设施”。单独表决重要条款，这也成为全省地方立法工作中的一次创举。

　　这部《条例》的制定，对苏州居家养老工作开展起到显著的推动和保障作用。

 

 

　　人大的每一次助推，政府各部门都为居家养老做出积极的努力，交出了实实在在的成绩单。

　　2013年，在人大代表议案办理过程中，市政府通过制定实施意见和布局规划，强化顶层设计，实现了苏州市居家养老服务的“三个转型”。在指导思想上实现由解决老年人生活问题向提高老年人生活质量转型，在管理机制上实现由管办一体向管办分离转型，在服务方式上实现一般性服务向针对性服务转型。在扶持政策上，突出服务组织的建设运营补贴、政府养老援助补助和服务队伍激励奖励，实现各类居家养老事业扶持发展政策的紧密结合。在建设要求上，突出把文(文化活动场所)、学(老年学校)、卫(医疗卫生机构)等纳入居家养老服务体系建设中来，实现养文互动、医养一体的紧密结合。

　　据统计，在议案实施的当年，苏州市共建有省级示范性居家养老服务中心(站)227个、日间照料中心199个、助餐点336个、城市小型托老所23个、农村“老年关爱之家”32个，以及农村或社区居家养老服务站1493个，6个市区建有“虚拟养老院”，居家养老服务硬件设施建设得到较大的改善。

　　随后两年，市政府又专门设立了“养老服务事业经费”，全市平均每年养老服务事业经费的投入净增长1.9亿元，从按每年每位老年人补贴200元提高到260元，增长幅度达到30%，全市养老设施布局专项规划也基本完成。居家养老服务设施补贴力度进一步提高，日间照料中心的运营补贴从每年2万元提高到最高每年5万元，纯助餐点服务一个老年人的补贴从每年100元提高到每年500元。

　　姑苏区范围内，日间照料中心实现1万人以上的社区全覆盖，助餐点实现7000人以上的社区全覆盖。

　　2016年，《条例》实施的第一年，全市各级财政支持养老服务专项资金达5.82亿元(市级财政投入8824万元)，其中，直接投入到居家养老服务的资金达3.85亿元，占比66.2%，同比增加15%，资金额和占比均大幅提高。

　　居家养老服务设施和体系日益完善。目前，全市4234个住宅区共有各类社区养老服务设施用房76.65万平米，平均每百户达到25.9平方米。各市、区都建有提供上门服务的虚拟养老院，大部分市、区虚拟养老院的服务能覆盖所有社区和村;各市、区建有居家养老指导中心，各街道(镇)建有居家养老管理中心，各社区(村)建有居家养老服务站。全市共建有909个日间照料中心、18个城市小型托老所或农村老年关爱之家、15214张社区日间照料床位、987个助餐点、53个助浴点、5家中央厨房。

　　在落实重点对象的同时，适度扩大受益人群。各级政府组织落实《条例》对80周岁以上老年人每月3小时免费生活照料服务的要求，惠及对象共有20多万老人。保险覆盖人群也适度扩大。通过政府出资、公开招标，把人身意外伤害保险人群由70周岁扩大到65周岁以上所有老年人，新增42万老年人。同时，为全市困难空巢独居老人签订“四方”关爱协议，提供应急援助、生活照料、健康管理和精神慰藉等关爱服务。

 

 

　　今年，苏州市被国家正式确定为居家和社区养老服务改革试点城市。为进一步推动居家养老服务工作，深入了解《条例》实施过程中存在的突出问题和困难，及时提出针对性改进措施，使《条例》在促进和保障居家养老服务事业发展中发挥更大作用，今年5月下旬，市人大常委会对《条例》的贯彻实施情况开展了执法检查。

　　通过现场检查和听取汇报，执法检查组认为，《条例》实施开端较好，各方面工作成效逐步显现。但整体上看，苏州市人口老龄化程度还在持续上升，居家养老工作面临的形势和任务依然十分严峻，特别是社会力量参与居家养老服务的广度和深度仍然有限，居家养老服务设施社会化运营总体比例还比较低;有的工作还存在部门单一推动、条块分割的状况，《条例》关注的一些重点问题没有得到有效解决;在市场准入和监管机制等方面空白仍然较多，与当前实践的迫切需要没有形成良性循环，甚至成为发展瓶颈。

　　执法检查组要求，市政府和有关部门要坚持问题导向，加大《条例》贯彻落实力度，按标准不折不扣执行到位;突出社会化方向，积极推动实践创新，为社会力量参与打造更好的平台;要强化部门联动，有效解决医养融合、旧住宅区养老设施改造等重点问题;要锻造苏州标准，加强服务队伍建设，提高行业管理水平。不断提升服务质量，推动《条例》实施更加有力、惠及更多人群。

　　市政府表示，在“十三五”期间，探索建立各方主体共同参与、政府扶持、专业运营、事业产业融合发展的居家养老服务新体系，努力在养老服务设施实现量质并举、养老服务机构实现增容扩面、养老服务人群实现覆盖延伸、养老服务改革实现重点实破等方面取得新成效。服务机构实现增容扩面、养老服务人群实现覆盖延伸、养老服务改革实现重点实破等方面取得新成效。