改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国养老金体系有了快速发展，在覆盖面和保障水平等方面均取得了显著成就，但从长期来看，依然面临着一系列挑战。正确认识我国养老金体系的发展进程，探讨制度变迁过程中受历史及其他因素影响形成的困境与矛盾，是完善我国养老金体系的重要内容。
一、中国养老金体系变迁与阶段特征
（一）传统养老阶段：个人、家庭责任
自给自足的个人养老和家庭养老都是非正式的制度安排，从本质上来看，并不属于养老金体系的范畴，但在中国漫长的历史长河中发挥了不可替代的作用。在儒家思想的影响下，传统的“家庭养老”模式成为中国长期以来老年生活保障的关键手段，在现阶段依然有着重要的社会意义。然而，随着工业化、城镇化和老龄化的出现，子女数量减少且大都不在父母身边，单纯的“家庭养老”已经难以完全实现老年生活保障。这些因素导致家庭养老赖以生存的基础受到了严峻挑战，催生了社会化的养老方式走上历史舞台。
（二）集体/国家养老阶段：集体、单位、国家责任
随着新中国的建立，以国家和集体责任为主导的养老金制度开始建立。在城镇，1951 年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（1953 和 1956 年进行了修订），基本上实现了应保尽保，几乎所有类型的企业职工及其家属都被覆盖进来，由企业缴费，国家兜底，形成了典型的“国家—单位”保障型养老金体制；对于机关事业单位养老制度实行的是与工龄挂钩的差别替代率，由国家负责。在农村，主要体现在1956年中共中央《1956年到1967年全国农业发展纲要》提出的“五保”制度上，由农村合作社集体负责。随着”文革”的到来，原本以总工会为主导的城镇职工养老保险体系被冲垮。1969年财政部《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》明确规定国营企业全部停止提取劳动保险金，“国家—单位”保险蜕化成纯粹的单位保险，难以维继。与此同时，依赖农村集体经济的“五保”制度在实行家庭联产承包制度之后几乎停顿。于是，现实的困境开始呼唤社会化的养老保障制度的建立。
（三）社会养老阶段：国家、社会、个人责任共担
随着改革开放以及计划经济的逐步瓦解，单纯依靠国家和集体的养老保险制度难以为继，社会化的养老保险制度开始出现。对于城镇职工，1986年，中国劳动合同制的实行，建立起劳动合同工人的养老保险制度，国家、集体和个人共同出资的社会养老保险制度开始形成。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确规定养老保险缴费由国家、企业和个人三方共担；1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》进一步提出建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，并提出建立多层次的养老金体系，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》进一步明确了个人账户和社会统筹的比例问题，正式形成了目前的养老保险制度；对于城乡居民，2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，采取统账结合的模式，政府补贴、集体补助和个人缴费相结合。2011年国务院《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，采取个人缴费和财政补贴相结合。至此，我国养老金体系实现了制度上的全覆盖。除此之外，对于机关事业单位，改革前养老金由财政全额支付，2015年国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位基本养老保险制度也实行社会统筹与个人账户相结合的模式，由单位和个人共同缴费。这一阶段的特征是政府、社会和个人责任共担。
二、我国现行养老金体系的成就 （一）建立了符合社会经济发展的养老金制度
传统的养老保险制度带有明显的集体经济和单位烙印，限制了劳动力在地域之间、单位之间的流动。而改革后养老保险的社会化特征，顺应了劳动力自由流动的要求。特别是，改革中提出了国家、社会（集体）和个人三方责任共担的理念，并且，在制度设计上通过个人缴费建立个人账户，使个人第一次直接承担起一部分养老的职责，打破了养老应当由国家完全负责的传统观念，有利于市场经济体制下政府转型，为进一步完善养老金体系打下了基础。
（二）实现了广覆盖和保基本的建制理念
目前我国养老金体系主要包括城镇职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险和城乡居民基本养老保险，已经实现了制度全覆盖，使得就业者和非就业者均被纳入到了基本养老保险的覆盖范围之内。此外，就城镇职工养老保险而言，现行城镇职工基本养老保险改革了计发办法，下调了原有养老保险高达70%以上的替代率，着重在保基本，减轻了制度的资金压力，并初步建立了养老金调整机制，从2005年以来，连续12年调整养老金，2015年全国平均待遇为每月2200元，使得待遇水平能够保障老年人的基本生存需要。就城乡居民养老保险而言，近年来也开始上调其养老金水平，使其作用越来越重要。
（三）探索了克服人口老龄化危机的路径
按照国际标准，我国1999年进入了老龄化社会。传统养老金体系是单一的现收现付制，难以应对人口老龄化带来的养老危机。对此，世界各国普遍通过多支柱的养老金体系加以应对。我国现行的职工养老金体系，包括了政府负有兜底责任的基本养老金制度，体现个人责任的个人账户设计；此外还设计了具有补充作用的第二层次的企业年金、职业年金计划；第三层次的个人税延养老保险计划也即将实施。可见，我国养老金体系二十多年的改革符合当今世界养老金改革的发展趋势，对于应对老龄化危机有显著意义。
三、我国养老金体系面临的风险与挑战 由于城乡居民养老保险制度的特殊性且不具有国际可比性，在阐述我国养老金体系面临的风险与挑战时，本文主要从城镇职工养老金体系入手。
（一）制度分割与碎片化带来了养老金体系的公平性问题
我国养老金体系是在经济体制转型过程中逐步建立起来的，制度建立初期带有极大的工具性色彩，并通过不断的修补和完善形成了当前的养老金体系。由于制度建立开始时缺乏顶层设计和长期战略思考，导致我国养老金体系呈现出制度的多重分割和碎片化，带来了一系列公平性问题。近年来，随着基本养老保险制度全覆盖的实现和城乡居民基本养老保险制度整合的推行，以及机关事业单位养老保险制度并轨，不同养老金制度之间的不公平问题得到了很大程度上的缓解，但由于许多系统性问题的存在，养老金体系不公平问题依然严峻。首先，区域间不公平非常严峻，我国基本养老保险统筹层次较低，名义上实现了省级统筹，很多地区实际上依然是市级统筹，而不同地区由于经济发展水平、人口结构等差异的存在，导致一些地区出现大量养老金结余，而另一些地区养老金缺口巨大，难以在大范围内通过大数法则分散风险；第二，性别之间不公平，同男性相比，女性退休时间早，工作年限和缴费年限短，养老金积累额度较小，从而导致养老金待遇水平相对较低，一定程度上导致女性参保权利的不公；第三，代际之间不公平，在我国养老金制度“社会统筹+个人账户”模式改革过程中产生了大量的转轨成本，但由于这部分成本没有得到很好地解决，在当期发放“老人”和“中人”养老金时，挪用了“新人”积累的养老金，造成了个人账户空账，这一问题使得养老保险责任后移，形成了代际之间的不公平。
（二）养老金缺口和结构不合理制约了养老金体系的可持续性
随着人口老龄化的不断加深，我国养老金体系面临着越来越严峻的挑战，极大地影响着我国养老金体系的可持续性。以城镇职工养老保险制度为例，我国城镇职工养老金面临着巨大的缺口，据人力资源和社会保障部的统计，若剔除4716亿元的财政补贴，2015年企业基本养老保险基金当期收支缺口高达1188亿元，从长期缺口来看，不同的机构和学者给予了不同的测算。德意志银行的马骏等人认为“我国现实养老金缺口到2020年将达到GDP的0.2%，到2050年达GDP的5.5%。今后38年累积的养老金总缺口的现值(用名义GDP增长率作为折现率来计算)相当于目前GDP的75%。曹远征等认为到2033年时全养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。
除此之外，我国养老金结构发展还很不均衡，国际上养老金体系比较完善的国家通常采取的是三支柱的养老金模式，其目的在于合理分担国家、雇主和个人养老责任。其中，第一支柱为公共养老金，提供参保者最基本生活保障。第二支柱为职业养老金，由国家提供一定的税收优惠，激励每个人在工作阶段不断积累，雇主匹配一定比例的资金，同时这些资金通过投资实现保值增值，对养老起到补充作用。第三支柱是个人自愿参加的养老金计划，该计划同样由政府给予税收优惠激励个人自愿参与，其目的在于为灵活就业者和较高收入者的养老提供更多补充。以美国为例，在其三支柱养老金体系中，第二支柱的职业养老金规模最大，其次是第三支柱个人养老金，最后才是公共养老金。在待遇给付上，公共养老金能提供的平均替代率水平为30-40%左右，第二和第三支柱合计提供的替代率水平40%-50%左右，一方面政府养老负担较小，另一方面个人养老保障比较充分。与此相反，我国养老金体系中，由于基本养老金缴费比例过高以及缺乏税收优惠激励，企业年金发展缓慢。截至2015年底，全国有7.55万户企业建立了企业年金，参加职工人数为2316万人，仅为职工基本养老保险参加人数的6.6%，绝大多数职工无法享有企业年金。2015年末企业年金基金累计结存9526亿元，占基本养老金资产比例为26.95%，人均企业年金资产4.11万元，对于参保职工的养老保障作用相当有限。此外，第三支柱个人税延养老金尚未真正建立，结果是基本养老金负担绝大部分养老责任，退休人员也将养老待遇完全寄托于基本养老保险制度，见表1。长此以往，国家财政将面临巨大压力。
（三）养老金水平持续低位影响了养老金的充足性
现行城镇职工养老保险体系中，基本养老保险定位于保障退休人员基本生活，企业年金计划则是基本养老保险的补充。因此基本养老保险设定的替代率水平较低，为社会平均工资的60%左右。但由于企业年金计划覆盖面十分有限，不到基本养老保险参保人员的10%，而且人均资金积累不多，大部分职工仅能依靠基本养老保险保障退休生活。因此在制度建立之初，基本养老保险替代率居高不下，维持在70%左右。然而2000年以后，基本养老保险替代率持续下降，从1997年的70.79%下降到2015年为43%左右，如图1所示。根据国际劳工组织公约，养老保险替代率警戒线大约在40-50%之间。可见，尽管经过连续十余年的养老金待遇调整，基本养老金替代率仍然处于较低水平，退休职工基本生活保障面临较大风险。
（四）制度困境给养老金体系带来系统性风险
第一，基本养老保险仍是现收现付制，未能实现改革初衷。现行的养老保险体系中，基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的制度模式。社会统筹部分实施现收现付制，通过基金在社会成员间的调剂使用促进代际再分配，个人账户部分实施完全积累制，意图通过基金投资积累，缓解未来养老金危机。合理的统账结合模式应该能够实现代际再分配功能与激励功能的结合，体现社会互济和个人责任相结合的原则。但是，由于改革过程中对转轨成本和隐形债务所需资金没有明确的制度设计，因此在实际执行中，当社会统筹账户资金不足时，就大量借支个人账户基金，导致个人账户的“空账运行”。这种状况与改革前的现收现付制没有实质性的区别，“统账结合”只是一种支付方式的制度设计，已退休者养老金的来源仍然是在职者的养老保险缴费，是事实上的现收现付制。可见统账结合模式的体制性优势并未得到发挥，背离了制度设计的初始目标，难以应对人口老龄化。
第二，缴费基数不实，缴费率过高。我国目前基本养老保险缴费率为28%，从世界范围来看，OECD国家公共养老金缴费率平均水平在20%左右。如果考虑到五险一金整体，我国企业社会保险合计缴费率达到58.2%：企业缴费40.3%，个人缴费18.2% 。过重的缴费负担既影响企业竞争力，也影响个人当期工资收入。由于费率法定不可更改，企业为了减轻缴费负担，因此纷纷通过降低缴费基数进行规避。政策规定缴费基数可在当地社会平均工资的60-300%之间确定，许多企业就以最低水平确定缴费基数。较高的缴费率目的在于筹措更多的养老金，但是缴费基数不实在很大程度上对冲了高缴费率。此外，由于养老金领取挂钩了社会平均工资，如果社会平均工资比缴费基数高的话，就会增加养老金支出。可见，缴费率过高导致缴费基数不实，进一步影响养老金收支的可持续性。
第三，养老金隐性债务尚未解决。隐性债务是指现行养老保险制度如果立即停止运行，为了兑现对已经退休的老人和已经参加工作尚未退休的职工（中人）承诺的养老保险待遇应该积累的资金现值。对于我国实际而言，就是1997年统账结合模式养老保险体制建立之时，原有养老保险体制停止运行而产生的对老人的养老金承诺。劳动部社保所、世界银行和国家体改办分别于1995年、1996年和2000年对养老保险的“隐性债务”进行了估计，数值分别为2.8万亿元、1.9万亿元和6.7万亿元。隐性债务规模不断增加的重要原因在于，我国养老金制度改革恰逢我国社会经济转型期间，工资分配制度也发生了货币化的改革，计划经济体制下的低工资高福利被市场化的工资所取代，工资增长率持续高位，而养老金待遇与社会工资水平正向绑定，其结果是随着工资增加，养老金待遇给付增加，导致养老金历史债务在一定时期内上升。
四、结语
综上所述，我们认为，当前我国养老金体系面临的一系列长期风险和制度困境的根本原因在于没有实现养老金体系的责任分担。纵观国际上养老金体系相对完善的国家，如荷兰、澳大利亚、美国等，都建立了国家、雇主和个人责任共担的三支柱养老金体系。在人口老龄化不断加剧的背景下，我国基本养老保险一支独大的现实将遭遇越来越大的挑战，因此，应尽快借鉴国际上三支柱养老金体系的发展经验，大力发展雇主主导的第二支柱职业养老金和个人为主导的第三支柱养老金。
鉴于中国养老金发展的实际情况，重构中国的养老金体系不应完全推倒重来，而应在原有制度的基础上加以改革：将社会统筹账户建立为第一支柱的公共养老金；个人账户在划转国有资产做实基础上，与企业、职业年金合并为第二支柱的职业养老金制度；加快发展第三支柱的个人税延养老金计划。政府在三支柱养老金体系中作用和职能不同：政府在第一支柱是全面负责制度建设、服务管理和资金保障；政府在第二、第三支柱的作用是制度建设与运行监管。除此之外，还应当进行一系列参数调整，如提高退休年龄、做实缴费基数、提高缴费年限等。
