随着人口老龄化、高龄化和家庭小型化趋势的发展，养老服务的需求不断增加。建立健全社会养老服务体制机制，促进社会养老服务事业健康发展已经成为老年福利事业的重点。

 

 

　　从老年人的需求看，老年保障体系应当包括收入保障、医疗保健、照料服务和精神慰籍四个方面。在传统社会中，生活来源、照料服务、精神慰籍，甚至一部分保健，都依靠家庭保障来实现，只有医疗需要家庭以外的社会力量。现代社会中，社会养老保险制度，主要解决年老退出劳动力市场之后的经济收入来源，以保障其基本生活资料的购买能力；社会医疗保险，主要解决其疾病医治的经济需要。照料服务则需要单独的制度安排。

　　最近几年，收入保障、医疗保健受到较多重视，社会养老保险和社会医疗保险和公共卫生制度普遍建立，而且覆盖面逐步扩大。但是，照料服务相对薄弱，制度建设相对滞后，需要大大加强。无论是从适应日益增长的照料服务需求，还是从完善老年保障体系的角度看，都应当把社会养老服务提到更加突出的位置上。

 

 

    20世纪90年代，我国进入老年型社会，政府和社会各界开始重视社会养老服务，社会养老服务事业有较大的发展，居家养老服务、机构养老服务的深度和广度逐步提高。但总体上看，目前社会养老服务供给总量不足，且资源配置不合理，公平性不足，效率也不高。

　　1. 供给总量不足

　　尽管近年来社会养老服务事业有了发展，但是有效供给依然不足，难以满足老年居民日益增长的服务需求。养老机构床位数与老年人数之比与发达国家平均水平还有较大差距，无法满足老年人日益增长的实际需求。居家养老服务也表现出供给不足、比重偏低、质量不高的问题。公办服务机构服务半径较小，服务人员专业化水平不高，无法辐射城市街道、社区，难以满足社区老人寄养、日托所需。而民办养老机构受城市地价高、社区用房稀缺等因素制约了发展空间。对于需要护理的老人来说，居家养老服务难以提供专业的照料、康复、护理服务，老年居民无法就近方便享受到专业服务。

　　主要原因是：

　　（1）政府部门和官员认识不到位，政府投入不足。对于养老服务，社会与家庭各应承担怎样的责任？从理论到实践并不清晰，更缺乏共识。

　　（2）机制不到位，社会资源调动不够，市场和社会力量参与不够。

　　2、资源配置不合理

　　总体上看，社会养老服务在各地都有发展，但资源配置不合理，既不公平，也缺乏效率。城乡之间、人群之间的养老服务数量与质量差异很大，机构养老与居家养老之间、护理型养老服务与非护理型养老服务的资源配置不尽合理。

　　居家养老服务方面，农村远远落后于城镇，养老服务面不够宽，养老服务手段、服务方式、服务内容都需进一步调整和改进。在城镇，部分社区为老服务功能还不健全，现有的服务设施和服务水平还难以满足老年人实际需求，如一些社区的高龄、空巢、多病和白天无人照顾的老人存在就餐困难。另外，服务项目分配不够合理，目前已有的社区为老服务主要偏重于家政服务，在生活照料、保健服务等方面相对缺乏。

　　在机构养老方面，资源配置不合理。有些地方养老院一床难求，但同时也有相当一部分养老机构的床位空置。公办机构床位闲置的主要原因有两点：一是高档次的床位价格相对较高，入住条件严格，普通收入水平的老人很难进入；二是部分床位价格较低的养老服务机构又因为居住和配套条件较差，除了社会供养老人及少数困难老人入住外，一般老人又不愿入住。同时，护理型养老机构和床位偏少是一个突出问题。目前护理型养老机构的床位数不足养老机构总床位数的20%，而需求量最大的就是这一类，因此，必然出现排长队的情况。目前大多数养老机构无法提供护理，或者说，提供护理服务的能力很弱，因此，出现闲置也是必然的。

 

 

　　社会养老服务体系建设面临许多困难与问题，与现行体制机制不完善有密切关系。尽管政府出台了养老服务方面的一系列政策，但是由于缺乏系统的总体规划，导致政策之间衔接不到位，部分优惠政策无法落实到位。为此，需要改进社会养老服务体制，创新服务供给机制。重点是以下几个方面。

　　1、明确政府定位

　　当前社会养老服务领域存在的问题，与政府在该领域中的角色定位不准有关，政府及其有关部门有时“缺位”、有时“越位”。要从国民基本权利和政府基本职责出发，确定政府在社会养老服务中的地位与作用。一般地说，政府对于老年人的服务，主要在两个方面，一是直接提供基本养老服务，二是对于补充性的养老服务要建立规制，加强监管。对于政府直接提供的基本养老服务，又有三个方面的问题需要研究：一是服务对象和服务标准的合理确定，二是服务的供给模式，三是各级政府之间怎么分工？哪些是中央政府的责任？哪些是地方政府的责任？这些都是需要明确的。

　　2、投入与服务供给机制创新

　　在社会养老服务领域，政府应当舍得投入，同时需要把投入的资源用好，要用有限的资源，为老年人提供最佳的服务。这一点，我们国家最近几年有许多值得总结的教训。这几年，投入是增加了，但是效用并不理想，有时甚至是花钱越多，带来的矛盾越多。所以，需要创新投入机制和养老服务的供给机制。

　　现阶段，财政投入，主要是补供方，从这么多年的实践看，既不公平，效率也很低。所以，应当逐步过渡到补需方。在过渡时期，可以采取补供方与补需方并存的方式，将来应该主要采取补需方的方式。

　　从供给机制看，应当引入竞争机制，大力推行政府购买、管理合同外包、特许经营、优惠政策等方式，逐步建立政府主导、市场引导、社会充分参与的社会养老服务供给机制。要鼓励社会力量参与，按照政事分开、管办分离的原则，对主要从事养老服务的事业单位，强化公益属性，完善治理结构，同时要积极鼓励民办养老服务产业的发展。

　　3、推动养老服务业发展

　　按照社会养老服务供给机制创新的思路，必然要发展养老服务业。这几年，政府出台政策不少，但效果不明显。关键的问题是要找到撬动养老服务业发展这一杠杆的支点。

　　在居家养老方面，社区养老服务一要依靠发展现代服务业，二要通过政府支持下的社区养老服务来实现。前者使得老年人可以方便快捷地购买到各种老年服务，后者是对于前者的补充。这里需要对于从事养老服务的企业给予一定的税收优惠或财政补贴。

　　在机构养老方面，应当积极采取有效措施，尤其是土地政策和税收优惠政策，积极鼓励并大力发展民办养老机构，特别是鼓励养老机构增加护理型床位。

　　4、服务对象评估

　　对于政府直接提供养老服务的那部分，需要明确：哪些是全体老年人享受的服务？哪些是部分人享受的服务？这就需要明确什么样的人可以享受政府提供的养老服务？我们建议，需要制定有关标准。这种标准的决定因素主要是两个：一是老年人的身体状况，一般可以通过ADL这类标准来衡量，二是老年人本人及其家庭的经济状况。现阶段，政府的主要服务对象是家庭经济困难的失能老年人。

　　5、服务质量评价

　　社会化养老服务与家庭养老服务不同，需要专业化和规范化。因此，需要研究和制定社会养老服务的规范与行业标准，并加强质量评价和监管，以提高服务质量，切实维护老年人的权益。养老服务质量评价是老年人养老服务需求是否得到满足的评价机制，是对居家养老服务和机构养老服务提供者的考核机制。养老服务质量评价机制包括评价指标体系的建立和多维度评价方法的运用。要根据评估结果对社区服务和机构养老进行分级定位，并向社会公布评估结果，接受社会监督。