当前，世界上许多国家都建立起了多支柱养老金体系。其中，政府提供税收激励政策引导、个人自愿参与的第三支柱个人养老金计划日益发展壮大，受到世界各国重视。其中美国的第三支柱发展最为成熟，截至2016年末，美国第三支柱资产达7.9万亿美元，占三支柱养老金的30.3%，是第一支柱的2.8倍。英国、澳大利亚第三支柱养老金在不断发展变革中则各具特色。国际经验表明，在第三支柱运作过程中，政府税收优惠激励、账户模式的制度架构和投资渠道多元化是其稳健运行和发展壮大的三大核心要素。
　　
　　（一）税收递延优惠是第三支柱发展根本动力
　　
　　1国外第三支柱个人养老金制度税收优惠的经验
　　第一，政府为第三支柱个人养老金的税收优惠提供法律保障。税收优惠是绝大部分国家第三支柱个人养老金发展的有效激励措施，同时健全的法律保障是其税收优惠有效推进的关键环节。以美国为例，美国政府对第二、三支柱的支持和管理主要依据是1974年的《雇员退休收入保障法》和1978年的《税收法》。《雇员退休收入保障法》对补充养老金计划执行过程中需要满足的各种条件作了详细的规定。《税收法》要求美国国税局对补充养老金计划的税收优惠政策的执行进行监督和稽查。总体来说，这两部法案为职业养老金计划和个人养老金计划的税收优惠建立了完整的法律框架。
　　第二，为了提高国民积极性，政府普遍给予了较强力度的税收优惠。以美国为例，IRA 计划税收优惠额度经过多次上调，2016 年 50 岁以下参加者缴费税收优惠额度 5500 美元，50 岁以上参加者为 6500 美元，约占当年美国人平均年工资的 12%-15%。。税收优惠极大激励了国民参加第三支柱积极性，目前第三支柱IRA计划覆盖了4300万个家庭。这是因为，税收优惠可以在一定程度上降低养老储蓄的机会成本，从而实现以较小的税收优惠额度，激励国民进行更大规模的养老储蓄。
　　第三，税优方式多种多样，满足不同人群的需要。以美国和加拿大为例，其第三支柱个人账户税收优惠分别采取EET模式（缴费和投资环节免税，待遇领取阶段征）和TEE模式（缴费阶段征税，投资和待遇领取阶段免税）。除此之外，还有一些国家采取政府补助的方式给予税优，如德国李斯特计划按照家庭负担给予政府补助，新西兰KiviSaver计划则是按照账户缴费将相应比例免税额补贴到个人账户中。
　　第四，税收递延采取金额制而非比例制。各国在个人养老金计划的税收优惠政策中，普遍采取了金额限制。美国IRA目前的税收优惠额度为：50岁以下每年5500美元，50岁以上每年6500美元；韩国第三支柱私人养老金免税额度为每年1200万韩元。税收优惠实施金额制，而不是按照工资收入一定比例的好处在于，同样的金额占低收入者工资比例高，高收入者工资比例低，避免了比例制税收优惠形式对高收入者倾斜，更加符合公平性原则。
　　2我国第三支柱个人养老金制度税收优惠政策设计
　　第一，税收递延机制的设计原则是：领取阶段的税收负担应当低于缴费和投资阶段的税收优惠之和。国外的第三支柱养老金也都遵循上述规律，美国IRA领取阶段税率虽然高达20%，但实际上低于缴费和投资阶段个人需承担的税负，所以第三支柱的税收优惠对大多数美国国民有吸引力，美国在缴费阶段需缴纳联邦和州的个人所得税，仅联邦个人所得税最低税率就达到15%。英国第三支柱在缴费阶段的最低税率为20%，领取阶段25%的养老金免税，其余部分按照个人所得税率计算，总体结果是参加者领取阶段的缴税显著小于此前税收优惠额度，具有明显的激励效应。
　　第二，税收优惠用采取限额制而非比例制。金额制指的是不论参加者收入高低，都设定统一的税收优惠额度。这是因为个人养老金作为养老金体系的一部分，要兼顾激励与公平。如果在税收方面按照参加者工资的一定比例进行优惠，则收入越高者享受税收优惠额度越大，不利于社会保障体系的收入再分配效应发挥。如前所述，美国第三支柱税收优惠额度在5500-6500美元之间，第二支柱的401（k）计划的税收优惠限额为每年17500美元，两者合计达到25000美元上下，合计接近美国人均年工资的近一半。从我国来看，一方面我国企业年金个人税收优惠仅为4%，激励效应不足，同时已经出台的个人税优健康险额度为每月200元，发展也差强人意。因此，考虑到国民养老支出规模更大，要想真正提升国民积极性，第三支柱税收优惠力度应该更大。因此，建议个人税延养老金计划优惠额度上限为每月1000元为宜，并根据社会经济发展状况逐步提高。此外，对临近退休者可适当给予设定更高的税收优惠额度，比如对50岁以上参加者给予额外20%的税收递延额度倾斜。
　　第三，应考虑将第二、第三支柱税收优惠打通。我国企业年金计划实施税收优惠政策，但是由企业自愿建立，导致没有建立企业年金计划的企业职工即便有积极性也无法参与，不利于为自身养老进行储备。从发展补充养老金体系，减轻公共养老金压力角度出发，可以考虑打通企业年金和个人养老金账户的税收优惠政策。即对于没有参加企业年金计划的个人，允许其在个人养老金计划中，享受相应的税收优惠力度，增加第三支柱制度吸引力，增加个人养老积累。
　　第四，领取阶段参考收入所得税机制以鼓励分期领取。总体来看，各国都不鼓励参加者退休后一次性领取养老金，以免其领取后短期内过度消费，最后陷入保障不足的困境，因此一般对于一次性领取设置较高税率。而对于分期领取，可以比照目前个人所得税征税机制，设定适度免征额基础上，按照超额累进税率，鼓励参加者长期领取。这是因为，对于在缴费阶段刚刚超过纳税起征点的参加者，其所得税税率较低，意味着其获得税收优惠相对较少。如果领取阶段不设置免征额，可能导致其领取时缴税大于此前税收优惠。根据测算，在领取阶段，如果第三支柱对参加者给予每月1000元的免征额，除此之外的额度按照目前个人收入所得税的超额累进税率进行征收，则所有参加者领取阶段的税负均低于缴费阶段的税收优惠，存在税收激励效应，且领取阶段的税率与缴费阶段收入水平正相关，即工资越高税率越高。这种情况下，总体税率适中，既实现了对所有参加者的税收激励，有利于提高参与率，又体现了第三支柱对工资较低者的税收优惠倾斜，具有一定的收入再分配效应，有助于促进养老公平。
　　
　　（二）账户制是第三支柱养老金的基础建制理念
　　
　　账户制指的是设立专门的实名制个人税延养老金账户，以此作为第三支柱载体，税收优惠及递延征收、投资产品选择、权益记录等活动都基于账户展开。
　　1国外第三支柱个人养老金账户制的经验
　　第一，账户制是世界各国第三支柱发展的共同选择。从国外第三支柱较为发达的美国、澳大利亚、英国、智利等国家来看，无一例外都采取了账户制模式。美国、澳大利亚第三支柱名字直接称为“个人退休账户（Individual Retirement Account）。各国竞相采取账户制原因主要有以下几点，一是在账户制下，只要进入该账户资金以及通过该账户进行的投资都享有税收递延，这样能够避免面向产品的多项税优问题，提高制度效率。二是通过账户能准确反映个人养老的缴费规模和投资收益，在退休领取阶段能够更为准确进行征税。三是依托账户，个人第二和第三支柱的养老储蓄可以无间断地转移，有利于劳动力流动和配置。以美国为例，个人在退休或者换工作时，选择将第二支柱401（k）账户资产转移至第三支柱IRA账户。
　　第二，账户制确保了第三支柱税收优惠和递延征收的便利进行。目前，大部分建立第三支柱的国家和地区都采取了账户制，符合条件的第三支柱缴费全部纳入到该账户中，并在一定范围内自主选择其投资产品。在个人达到退休年龄后，再从该账户内领取养老金。在此过程中，每一笔工资缴费、基金投资、待遇领取都在账户内形成资金和信息的闭环，能够准确记录账户持有人的储蓄和投资记录，保证税收征管和相关监督的顺利实施。
　　第三，税收优惠面向账户，而不是某类具体的金融产品。以美国为例，美国养老金第三支柱是1974年在《雇员退休收入保障法》基础上引入的个人退休账户计划，主要包括传统IRA、罗斯IRA和SIMPLE IRA等多种账户。美国对不同类型的IRA采取了不同的税收激励措施，但无论哪种方式，税收优惠都在IRA账户层面展开，而不是将税收优惠限定于其中某特定类别金融产品。
　　2我国采取账户制的必要性
　　第一，账户制可以有效承接积累型养老金待遇的转移接续。众所周知，基本养老金和企业（职业）年金采取的典型账户模式。因此，个人税延养老金采取账户制也与养老金体系建制理念一脉相承。同时，第三支柱个人养老金账户的建立无需任何条件的限制，而第二支柱职业养老金设立需要依托于单位，当职工从具有职业养老金的单位流动到没有职业养老金的单位时，就难以通过第二支柱的养老金账户进行衔接，这时个人养老金账户可以作为归集账户，为第二支柱养老金转移接续提供条件，提高制度灵活性。
　　第二，账户制有利于厘清各方责任，增强国民自我养老意识。第三支柱采取账户制下的信托模式治理结构，有利于厘清政府和个人养老责任，减轻国民对国家和社会养老的过度依赖，同时通过专门的个人养老金账户，能培育个人对养老责任认知，提高自我养老意识和参与度，增强国民自我养老保障能力。
　　第三，采取账户制有利于国民收入显现化和改善征税机制。在账户层面实施税收递延，一般要求参加者申报收入。一方面有助于税务部门精准掌握参加者真实收入情况，进一步完善个人所得税征缴机制。另一方面，对工资实际情况的准确了解也有利于实现社会保险缴费基数的真实化，最终促进社会保险缴费和待遇发放的准确化。
　　3我国第三支柱个人养老金账户制的初步构想
　　第一，账户数量。国际通行的是个人综合税制，个人一般可以在银行、共同基金、保险公司或者信托公司开设自己的个人养老金账户，账户开设机构将个人的缴纳额提供给税务部门，以便税务部门统筹核算个人在所有个人养老金账户中的免税额合计是否已超过规定的总额上限。由于我国目前仍采取分类税制，上述做法无法对个人税收优惠额度进行统一核定。因此，可以考虑以公安机关颁发的居民身份证为登记识别信息，每名参加者只能开设一个个人养老金账户，以此保证账户唯一性，便于通过一个账户核算税收优惠情况。
　　第二，账户开设载体。第三支柱个人养老金账户应该让有意愿为自己的储蓄养老金的个体均有参与的条件，以扩大覆盖面，充分发挥补充养老保障的作用，特别是给尚未纳入第二支柱的社会成员一个自我养老渠道。因此，账户设立应该具有高度便利性和灵活性，从这个角度出发，可以考虑以银行和证券公司为账户设立载体，一方面银行和证券公司业务网点众多，便于国民参与；另一方面银行和证券公司在账户管理方面经验丰富，能应对各种大数据信息。
　　第三，账户底层信息平台。账户制的核心之一是实现交易积累和税收征收。可以将中国证券登记结算公司（中证登）作为第三支柱数据记录和交互的底层平台。这是因为，在中证登的统一账户平台上建立个人税延养老账户能够确保其唯一性，也便利与税收部门的信息管理系统进行对接。而且通过中证登平台建立个人税延养老金账户还具备多重优势：一是中证登作为资本市场的基础服务提供商，已有1.7亿个活跃证券账户，多年来积累了丰富经验，能够减少单独建立个人税延养老账户平台的成本，也利于养老账户平台稳定高效运作。二是中证登的业务覆盖全国，不论是个人税延养老账户试点期间还是全国范围内实施，中证登都能随时提供支持，与之对接。三是中证登在退休验证、身份校验等方面也具有天然优势，而且通过中登的平台也便于账户监督、查询等各项工作。
　　
　　（三）投资渠道多元化是第三支柱养老金的必由之路
　　
　　第三支柱养老金实质是在个人自愿基础上，根据自身养老需求和风险偏好，自主进行的养老储蓄计划。多元化的养老金融产品可以满足不同群体养老投资需要，产生更大的制度吸引力和灵活性。
　　1国外第三支柱养老金制度多元化产品设计的经验
　　第一，养老金参与机构多元化。从国际经验来看，个人养老金账户可以在符合条件的各类金融机构自愿开立。在美国，IRA参加者允许在银行、基金公司、保险公司等机构自由选择开设账户。在加拿大，两类不同的第三支柱个人账户RRSP和TFSA都可以通过银行、信用合作社、信托基金或保险公司设立账户；在英国，能够开立个人养老金计划账户的机构包括基金公司、寿险公司、商业银行、信托公司以及其他符合条件的金融机构。
　　第二，养老金投资产品多元化。资金保值增值是完全积累制的个人养老金制度有效运转的关键，而多元化的投资则是养老金保值增值的有效保障。从国际经验来看，市场化、多元化投资取向非常明确。美国IRA账户对产品不设准入门槛，截至2016年末，美国个人退休账户计划资产达到7.85万亿美元，其中公募基金占比46.8%，股票、债券等资产占比40.5%，银行储蓄占比7.6%，商业保险产品占比5.1%，体现了投资渠道多元化的发展趋势。英国ISA账户可以投资于股票、开放式基金、信托、债券、ETF等。这是因为，第三支柱核心是个人根据自身需求建立的养老规划，每个个体的养老金融需求各不一样，只有多元化的产品才可能匹配各类人群不同需求和风险偏好。
　　第三，基金资产支付方式多元化。第三支柱个人养老金账户在个人达到领取年龄后，一般会设置多种领取方式。一是一次性领取，但是考虑到参加者一次性领取后可能过度消费，一般会对一次性领取设置较高的税率，鼓励参加者分期领取。此外，为了增加制度吸引力，许多国家还将账户功能加以扩大，除了满足养老功能以外，当出现家庭应急、教育、重大医疗以及购买首套住房时可临时借款或者提前取款。如美国IRA计划规定在特定条件下，个人提取一定金额第三支柱账户金额可免于罚金，包括巨额医疗支出、失业后的健康保险支出、首次购房、高等教育等。
　　2我国第三支柱养老金产品多元化设计的初步构想
　　第一，将银行、基金、保险等多类养老金融产品纳入选择范围。第三支柱采取完全积累制，存续期长达几十年，在此过程中，通过合理投资保值增值是制度有效运作的关键保障。第三支柱参加者覆盖面广，其风险偏好和收益特征各不相同。比如风险厌恶型的参加者可能倾向于选择银行储蓄、稳健收益基金产品以获取稳定收益，或者购买保险产品以获取稳定保障。而具有一定风险承受能力的相对年轻的参加者可能选择偏股型基金产品，通过长期投资实现基金积累壮大，增强自我保障能力。如果将个人投资选择限制在某一特定产品类别，无疑会影响个人效用最大化。
　　第二，应该建立产品准入制度。一方面，第三支柱定位于满足国民养老投资需求，其所投资金融产品应该与养老金的资金属性相匹配。另一方面，目前银行、基金、保险等行业的金融产品极大丰富，如果不建立产品准入制度，允许参加者在全市场范围内自由选择金融产品，在我国第三方投资顾问发育不足的背景下，可能出现参加者风险偏好与产品风险特征不匹配，或者参加者难以选择导致的不理性投资情况。因此，建议由第三支柱涉及的相关部门建立合格产品准入制度，凡是拟进入第三支柱养老金账户选择范围的产品，都应该经过评估方可纳入，参加者在该产品范围内自由选择。
　　第三，建立默认投资工具机制。从国际经验来看，第二和第三支柱养老金在运作过程中，普遍给予了个人投资选择权，但由于部分参加者金融投资知识不足，或者个人惰性等原因很难做出适当投资选择，许多国家建立了默认投资机制。比如2006年美国针对第二支柱的401（k）账户，建立了“合格默认投资工具”（QDIA）制度，主要包括目标日期基金（TDF）、目标风险基金（TRF）、专业管理账户、类似平衡基金的投资组合等。在参加者未做出主动选择情况下，可以自动默认选择QDIA产品。考虑到我国国民金融知识不足，投资能力有限，也未形成美国那样较为发达的第三方投顾行业，因此在更多以个人为主导的第三支柱制度设计中，应该建立默认投资产品池，由个人在第三支柱账户开设时事先选定自己的默认产品形式。此后，如果参加者进入第三支柱账户的缴费，在一定时间之内没有主动投资，则该资金自动进入其事先选定默认产品。在具体的默认产品选择上，建议参考美国、香港做法，以目标日期基金，目标风险基金等具有较为明显养老属性的配置型产品为主，也可以考虑将养老特色鲜明的银行理财和保险产品纳入其中。