一、构建城乡一体化的社会化养老服务体系的必要性
（一）北京市人口老龄化进入加速时期，养老问题日益突出，构建社会化养老服务体系的任务十分急迫
北京市人口老龄化明显高于全国总体水平。截至2009年底，北京市常住人口达到了1755万，其中60岁以上（60+）老年人口263万，约占常住人口总量的15%。户籍人口达到了1245.8万，其中60岁及以上老年人口为226.6万，占户籍总人口的18.2%，均明显高于全国总体12.5%的人口老龄化水平。
北京市人口老龄化正处于加速时期。进入新世纪以来，北京市人口老龄化速度明显加快。据预测，2011-2020年间北京市60+常住老年人口比例的年增长率则将保持在2%以上，部分年份还将突破3%，户籍老年人口比例增长率则均保持在4%以上。到2015年，60+常住老年人口比例将达到17.6%左右，60+户籍老年人口比例将达到23.5%左右；到2020年，60+常住老年人口比例将达到20.0%左右，60+户籍老年人口比例则将达到28.6%左右。
老年人口规模迅速扩大。受北京市人口总量膨胀和人口老龄化加速的影响，北京市老年人口总量也在迅速增加。据预测，2015年60+常住老年人口将达到360万，户籍老年人口将达到315万；到2020年，60+常住老年人口将达到454万，户籍老年人口也将超过400万。
养老问题日益突出。一方面养老问题的重要性日益凸显，这主要表现在三点：一是养老问题的牵涉面越来越广。随着老年人口比例的不断提高，与养老问题直接相关的人口比例也不断提高。二是养老需求明显增加。随着老年人口规模的扩大，有养老需求的人口总量不断膨胀。单个老年人的养老需求内容也日趋丰富和多样化。三是对社会养老资源的依赖日益增强。家庭规模小型化和社会节奏加快使家庭的养老资源特别是生活照料资源严重不足，更多的老年人将求助于社会。另一方面则是养老问题的现实性日益凸显，这主要表现在：老年人口的养老需求不能得到有效满足，养老资源总量不足和结构不合理问题逐渐显现。
面对水平高、速度快的人口老龄化形势，必须尽快建立系统解决养老问题的长效机制，任何延误都有可能错失时机，使问题积重难返。
（二）老年人养老需求发生转变，从侧重经济供养走向全方位需求满足阶段，构建社会化养老服务体系是满足民众养老需求的现实需要
北京市老年人的经济供养需求已基本得到满足。近年来，北京市先后出台了城乡低保制度、城乡无保障老年人社会保障制度等兜底的经济保障制度，使全市老年人基本实现了社会化的经济供养，老年人的经济供养需求基本得到满足。
养老需求已经呈现出多元化、全方位的特征。随着社会经济发展水平不断提高，老年人的养老需求已经从以往重点追求经济供养向经济有保障、生活有照料、精神有慰藉、个性得发展的全方位需求满足阶段转变，在满足了经济供养需求后，还对生活照料水平、精神文化生活、个人能力表现机会等有更高的追求。具体表现在老年人群对文化活动设施和场所的需求增加、对生活照料和精神慰藉等社会服务的需求增加等方面。与此同时，由于老年人群内部经济水平和社会地位的多元化，老年人群内部的需求也表现出多层次、多元化的特征，不同老年人之间的养老需求的异质性正在扩大。
构建城乡一体化的社会化养老服务体系通过搭建养老需求与供给相互匹配的平台，引入更多的社会服务主体，提供更为丰富的社会服务，实现多元化需求的多主体、多元化满足，将有效适应老年人养老服务需求的转变，更好地满足老年人的养老需求。
（三）经济社会发展进入城乡一体化发展的阶段，构建社会化养老服务体系必须以“城乡一体化”为基本特征
我国已经进入城乡一体化发展的新阶段。2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出，要夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。该文件的发布标志着我国城乡统筹发展力度进一步加大，城乡一体化发展成为经济社会发展的新要求，成为政府公共服务和社会服务的新标准。
城乡一体化发展的核心就是要实现城乡生产要素自由流动、公共资源均衡配置，缩小城乡差距、促进城乡融合、实现城乡公平。从根本上讲，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。为此，必须建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，重点在推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化等方面取得突破，推动形成城乡良性互动、协调共进的良好局面。
北京市正在全面推进城乡一体化建设，构建北京市社会化养老服务体系也必须坚持城乡一体化发展。北京市已经出台了《关于集中力量统筹城乡，集中资源聚焦三农，全面推进城乡一体化进程的若干意见》，对推进北京市的城乡一体化建设进行了全面部署。北京市社会化养老服务体系建设关系到几百万老年人的生活质量，关系到今后北京市发展的长远大计，是一项重大的民生工程，也是一项重大的民心工程。因此，构建北京市社会化养老服务体系必须以“城乡一体化“为基本特征，纳入北京市城乡一体化建设的总体框架。
（四）经济快速发展和高度城市化为北京构建城乡一体化的社会化养老服务体系创造了良好条件
北京市人均GDP已经超过1万美元，具备了构建城乡一体化的社会化养老服务体系的经济条件。2009年，按常住人口算，全市人均GDP达到68788元（按年均汇率折合10070美元），突破1万美元大关。按照世界银行划分的富裕程度的标准，属于中等富裕程度的城市。全市完成地方财政收入（一般预算）2026.8亿元，比上年增长10.3%。构建城乡一体化的社会化养老服务体系建设，需要完善养老服务的基础设施建设，大力改善农村的养老服务状况，为社会主体参与养老服务提供政策支持，这些均需要一定的经济实力作为支撑。随着北京市人均GDP越过1万美元大关，政府的公共投入能力和社会其他主体的投融资能力也有显著增强，形成了构建城乡一体化的社会化养老服务体系的良好经济条件。
高度的城市化水平为北京市构建城乡一体化的社会化养老服务体系提供了良好的社会条件。城乡一体化的关键是要以城带乡，重点促进农村的发展，城市化水平越高，实现城乡一体化发展的任务越轻。按照常住人口统计，2009年底北京市城市化水平（城镇人口比重）已达85%，以城带乡的压力大为减轻，城乡一体化发展的时机已经成熟。与构建城乡二元的社会化养老服务体系相比，城乡一体化的社会化养老服务体系只需提升覆盖15%人口的农村养老服务体系的建设标准，使其与城镇接轨即可，不会大幅度增加体系的建设成本和复杂性。因此，高度城市化为构建城乡一体化的社会化养老服务体系增加了可行性。
二、北京市养老服务体系建设的现状和问题
（一）养老服务体系建设的现状
确立了“9064”的养老服务目标模式。2008年，北京市民政局等部门发布了《关于加快养老服务机构发展的意见》，提出了“9064”的养老服务目标模式，即“到2020年，90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买服务在社区托老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老”。
明确了机构养老的分类发展政策和服务分工机制。《关于加快养老服务机构发展的意见》明确提出，政府投资建设的保障型养老服务机构，以城镇“三无”、农村“五保”及其他低收入老年人为服务对象；政府通过政策扶持社会力量建设的普通型养老服务机构，以一般工薪老年人为服务对象；政府引导社会力量投资建设的高档型养老服务机构，以满足养老服务的市场需求。着重发展护养型养老服务机构，不断提高全市护养型养老床位比例。截至2010年6月底，全市机构养老床位数达64680万张，每百名老人拥有机构床位数2.8张。
居家养老服务体系初步建立。2009年，北京市出台了居家养老（助残）服务“九养政策”，一是建立万名“孝星”评选表彰制度。二是建立居家养老（助残）券服务制度和百岁老人补助医疗制度。三是建立城乡社区（村）养老（助残）餐桌。四是建立城乡社区（村）托老（残）所。五是招聘居家服务养老（助残）员。六是配备养老（助残）无障碍服务车。七是开展养老（助残）精神关怀服务。八是实施家庭无障碍设施改造。九是有计划地为有需求的老年人（残疾人）配备“小帮手”电子服务器。该政策意图打造以家庭为基础、社区为依托、政策保障为主导、社会化运作为方向的居家养老（助残）服务体系。目前，该政策正在稳步实施，逐步取得成效，以服务券发放为例，前三季度共为28万名80岁以上老年人和8万名残疾人每人每月发放100元养老（助残）券，总金额3.2亿元，全年预计发放服务券4亿元。
（二）养老服务体系建设存在的问题
养老服务体系建设的目标较为笼统。尽管北京市提出了养老服务的目标模式，但是对于如何实现养老服务目标模式，即打造一个怎样的养老服务体系来保证目标模式的实现，没有做出明确、具体的安排，没有将实现目标模式的过程细化为养老服务体系建设的目标。现有目标模式除了对政府购买服务和养老机构床位数建设形成了一定的目标约束外，并不能自然成为养老服务体系建设的目标，很容易只注重“64”，而忽略了“90”。因此，必须明确提出北京市构建社会化养老服务体系的目标，即建成怎样的体系，为老年人提供怎样的服务，何时实现等。最终的养老服务模式应该是民众的养老需求和社会提供的养老资源供给相互均衡的结果，将是一个动态发展的过程，养老服务体系建设的目标也必须根据各项因素的变化，科学制定、动态调整、分步骤实施、分阶段达成。
养老服务体系建设的功能定位不准确。当前北京市的养老服务体系建设主要侧重于服务高龄、失能、贫困老人，这一状况对养老服务体系建设十分不利：一方面，使养老服务的对象过少，从而限制了养老服务的市场容量，降低了养老服务业的吸引力，不利于养老服务产业的发展；另一方面，使养老服务的影响范围过于狭窄，限制了其他老年人获得养老服务，影响了养老服务的整体效果。实际上，养老服务体系建设必须定位在以全体老年人为服务对象，以为全体老年人提供丰富、优质的养老服务产品为目标，满足全体老年人的多层次、多元化需求。满足高龄、失能、贫困老年人的养老需求只是社会化养老服务体系承担的功能之一，不是全部。
养老服务体系建设中各主体角色不清。社会化养老服务体系的建设需要社会各主体的积极参与。北京市养老服务体系建设虽然也明确了其社会化发展的方向，但如何实现社会化，政府部门、社区、社会力量、老年人家庭和个人在其中承担何种角色、发挥何种作用仍然没有明确分清。当前的养老服务体系仍然以政府为主导，主推属于政府公共服务范畴的养老服务，如高龄、失能、贫困老年人的养老服务提供；不同社区在养老服务体系中的角色和作用也区别较大，如有的社区积极参与，也有的社区基本不作为；社会力量参与养老服务体系建设的途径、方式和制度化安排仍然缺乏，参与度仍然较低；老年人家庭和个人在养老服务的提供和享受方面也缺乏政策倾斜。
养老服务体系不完备。北京市虽然在“九养政策”中涵盖了众多的养老服务内容，但是部分服务严格限制了适用人群，真正能享用的老年人十分有限。实际上，北京市覆盖所有老年人的养老服务体系并未真正建立，尤其缺乏针对养老服务的制度化安排。特别是，随着人口老龄化和高龄化的发展，老年人的照料需求和精神慰藉需求将显著增加，在一些国家如日本、韩国、德国等为老年人照料进行了制度化的安排，设立了长期护理保险制度。在北京市构建社会化养老服务体系的过程中，引入长期护理保险制度等制度化安排也是必然的趋势，但目前仍然养老服务体系中的一个明显缺陷。
养老服务资源分布不均。以养老机构床位数的分布为例，截至2009年底，北京市城市功能核心区各区的每百名60岁及以上老年人养老机构床位数均不足1张，城市功能拓展区各区除石景山外每百名老人养老机构床位数均不足2张，而城市发展新区和生态涵养区各区县均在2张以上，昌平区更是超过了10张。资源分布不均带来的严重后果是：部分地区资源供不应求，另一些地区则供过于求，资源紧张局面和浪费局面同时并存，资源利用效率大打折扣。据统计，目前，北京市养老机构床位数的使用率仅六成左右。
养老服务产业发展缓慢。由于缺乏系统的政策引导，北京市养老服务产业的投资主体相对单一，仍然以公共投资为主，社会主体的参与积极性十分有限，以致养老服务产业发展缓慢，影响了养老服务的提供。
三、国内外养老服务体系建设的经验借鉴
（一）国外养老服务体系建设的经验借鉴
1.系统的制度化安排，提供全面、规范的养老服务
养老的制度化安排日趋完善。在国外养老服务体系建设过程中，政府都注重从宏观上加强政策和法规建设，以使养老服务的对象、内容、标准、机构、管理、工作人员等方面科学化、规范化和法制化。日本、美国、英国等从二十世纪三、四十年代起就颁布了一系列法律、政策和发展规划，逐步形成较为成熟的养老保障和养老服务政策法规体系。这些国家所构建的法规体系内容从最初的仅有经济收入保险逐步扩展到经济保障、医疗保障、照料服务保障和对机构的规范管理标准等四方面内容。下面以老年医疗保险制度和长期护理保险制度重点说明。
老年医疗保险制度提供补充医疗保障。多数发达国家都已建立了覆盖全民的社会医疗保障体系，部分国家又针对老年人口疾病发病率高、收入相对较低的特点，建立了专门的老年医疗保险制度，政府对此进行直接财政补贴或在税收、投资上给予一定的优惠政策。比如：日本1983年建立了老年医疗保险制度，此制度的主要对象为70岁以上老年人及65岁以上不满70岁的卧床者，资金的70%来源于国民健康保险筹集的医疗保险费，30%来源于各级政府财政；美国1965年实施的老年医疗照顾计划，此计划享受对象为年满65岁、缴纳社会保险税在10年以上的老年人和残疾人。
老年长期护理保险制度解决老年人生活照料问题。一些发达国家针对老年人慢性疾病患病率高、患病护理需求大的特点，推出老年长期护理保险制度。该制度于20世纪70年代在美国率先出现，随后德国、法国、卢森堡、日本、新加坡、韩国等国家分别于1995、1997、1998、2000、2001和2008年推广该制度，以作为养老保障制度的一种补充。各国关于老年长期护理保险制度的做法差异较大，比如：覆盖对象的年龄要求不同，日本要求40岁以上，韩国要求65岁以上，美国则给出40-79岁、50-84岁、55-79岁等多种期限选择；美国国民可自愿参加该项保险，日本则是强制执行；保险的资金来源也不同，日本主要由政府出资，个人负担部分占10%，而韩国由保险机构、政府和个人共同承担，美国的护理保险费用主要来自被保险人交纳的保险费。
2.社区养老服务是养老服务体系的最重要组成部分
养老社区化趋势明显，政府纷纷支持社区养老服务。近年来，部分发达国家的养老有回归社区的趋势。一些国家开始把大量的养老福利经费用于社区居家养老服务，并制定了一系列促进居家养老服务的政策，使居家养老服务体系更加完备。比如：英国从1999年2月，政府实施了新的国民照料战略，将养老问题纳入社区，对老年人采取社区照料的模式。美国实施的“社会服务街区补助计划”(TheSocialServicesBlockGrantProgram)在各州力图帮助和支持老年人在家里有能力独立活动，为老年人提供较多的服务项目，如家政服务、运输、供给膳食等，所有居家老人都能获得这样的服务。
社区养老服务注重发动社会力量。发达国家在社区养老服务上强调社会的全民参与。从20世纪60年代开始，联邦德国政府就要求青年人必须到社区去服民役，在养老院、医疗院、环境保护站、社区救济站、残疾人护理处进行社区服务工作，时间为12个月。通过服民役，使他们在上学期间或走上工作岗位之前，了解社会和群众的生活疾苦。而在美国的一些城市，中小学生若要获得文凭，必须参加75小时的社区服务工作，服务内容包括照顾老年人、儿童、残疾人、病人以及为居民进行生活服务等。
社区养老服务内容丰富。针对不同身体状况的老年人，因其养老服务需求存在差异，社区一般可提供不同的养老服务内容。如为体弱老人和高龄老人提供的社区养老服务有：家务服务，帮老人收拾房间、买菜做饭、伴陪老人等；家庭保健服务，帮助老人用药、换衣、康复理疗、提供个人卫生服务等；送饭上门；定期探望；电话确认服务，打电话给独居在家的老人，确认老人安然无恙；紧急响应系统服务；监测系统服务，监视老人家中情况并记录他们的行为。为健康老人的服务包括：交通和陪伴服务；老年食堂；法律服务；就业服务；长幼互动服务等。此外，还有一些专门服务：老人日托服务；老人家属咨询和劝导服务；预防性健康服务和防疫检查；健康访问服务；居家日常修理服务；辅助用具租赁服务；对护老者的支持服务等。
3.机构养老服务多层次，逐渐与社区相融合
发展多层次养老服务机构，承担不同功能。发达国家的养老机构一本根据其功能区分为不同的类型。
如日本的机构养老具有明显的层次性：
（1）特别养老服务：接纳生活不能自理，无法在家养老而时刻需要护理的老人。
（2）保健院：接纳不需要入院治疗，通过体能锻炼就能恢复的老人。
（3）廉费老人院：接纳生活基本能够自理，但由于种种原因无法在家养老的老年人。
美国则区分为：
（1）独立式的退休住宅：是为健康老人设计的公寓，标准上除了洗衣之外不设其他公共服务。
（2）集合式住宅：提供包括清洗、购物、餐饮等独立生活所需的辅助服务，但缺少医疗服务及24小时生活护理服务，面向无严重疾病生活半自理的老人。
（3）托老所：服务对象主要为生活不能自理的老年人。
机构养老逐渐与社区相融合。大规模的机构养老由于缺少人性化、远离亲属等引起了部分发达国家的反思，养老机构建设更加注重与社区的融合。如瑞典的养老机构主要建在市区内，通常与附近居民区融为一体，交通便利，生活方便。同时，养老机构不仅为在院老年人提供服务，而且还利用自身资源为机构周边的老年人安装终端呼叫，提供紧急援助、上门送餐、起居照料等上门服务。养老机构还对社区老年人开放，他们可以到院内餐厅就餐，到活动室中喝咖啡、聊天、阅读报刊和图书等。日本也在提倡养老机构的小规模化和社区化，鼓励个人在其居住区内开办老人院，为周围的老人提供服务。
注重代际互动，加强老年人与年轻人的交往。如建设老人村是法国机构养老模式的典型特点。老人村接纳55岁以上的所有老年人。村内服务设施一应俱全，生活十分方便，但工作人员都是30岁以下的年轻人；村里的泳池，每周免费开放给邻近地区的小学生上游泳课；长假期间还接待老人家属，整个老人村由于有年轻人的存在而充满活力。德国政府于2006年推出了一项叫“多代公寓”的计划。“多代公寓”的做法是把各个年龄段的人吸引到一幢公寓中居住，公寓中有孩子、年轻人、老年人，大家相互帮助，如同一个大家庭。代际互动的加强有利于老年人的身心健康，增加老人的幸福感和生活质量。
4.鼓励家庭成员提供养老服务，尽量实现养老服务零距离
各国采取的家庭政策主要面向承担照顾老年人的家庭成员，在税收、贷款、培训等方面给予帮助。比如：日本和新加坡的老人与子女同居的比例很高，主要依靠这种同居型的家庭养老模式安度晚年。在日本，如果子女照顾70岁以上收入低的老人，可以享受减税；如果照顾老人的子女要修建房子，使老人有自己的活动空间，他们可以得到贷款；如果卧床老人需要特殊设备，政府予以提供。新加坡政府则制定了“奉养父母法律”，运用法律手段强制性地使子女承担起照顾父母的责任；同时推出津贴计划，为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗方面的帮助；推出“三代同堂花红”，即如与年迈父母同住的纳税人可享有纳税的相应利益，还有鼓励合居的住房方案。此外，美国推行支持家庭照料者项目，通过提供政策咨询、培训或补充性服务来帮助为配偶、老年亲戚和朋友提供照料的人。
（二）国内养老服务体系建设的实践经验
1．规划先行，落实目标考核责任
将推进养老服务社会化、发展养老服务事业列入经济社会发展规划、城乡建设规划及其他专项规划。上海市长宁区先后制定了区老年事业发展十五规划、十一五规划、区养老机构床位建设三年实施规划、区居家养老服务工作三年实施规划，有效地推动老年服务事业的健康发展。杭州市将养老事业纳入经济和社会发展总体规划，把它摆上党委政府的重要议事日程，列入年度目标管理考核体系。汕头市金平区把养老服务社会化作为全区“民心工程”、“德政工程”纳入到全区经济社会总体发展规划当中。乌鲁木齐市按照“政府引导、政策扶持，社会参与”的工作思路，立足实际，大胆探索，做到了“三个纳入”，即将养老服务工作纳入全市国民经济和社会发展“十一五”规划，纳入党委、政府重要议事日程，纳入重要目标任务。
将养老机构建设、养老服务体系完善列入为民办实事项目和目标考核责任内容。石家庄市长安区把解决“三无”老人、低保对象等困难老人的养老服务作为年度工作重点，并列为07年为民所办“十项民心工程”之一。无锡市把实施“星光计划”、“新增养老床位”、“开展居家养老服务”、“实施薄弱敬老院改造”等养老福利事业作为关注民生的“民心工程”列入重要议事日程和年度考核目标。宁波市2007年把居家养老服务列入政府实事工程；2008年把农村居家养老服务列入政府实事工程。
2.完善社区养老服务设施，搭建社区养老服务信息平台
完善社区养老服务设施。各地区纷纷发力建设社区养老服务设施，完善社区养老服务体系。大连市出台了《城乡社区养老服务中心建设发展三年规划（2010—2012年）》，提出从2010年开始，利用3年时间，按照每所社区养老服务中心至少辐射2000名老年人标准，在全市城乡社区建设255所社区养老服务中心，平均每年完成85所。要求面积在200平方米左右，必须设有“四室一厨”，即：日间休息室、休闲娱乐室、图书学习室、健身康复室和厨房（也可采取集约服务方式，设立送餐点）。吉林省也提出，全省1464个城市社区，力争通过三年（2010年-2012年）努力，实现全省社区居家养老服务站全覆盖。社区居家养老服务站要为老年人提供信息服务、生活照料、医疗康复、文体健身、组织协调等六项主要服务。
建立社区养老服务信息平台。杭州市以“一册三网”为平台，搭建养老服务社会化信息网络。“一册”即编印一本《社区服务手册》，将各类服务信息收录其中，编印成册，分发到每家每户。“三网”即互联网、电视网、电话网。社区建立社区服务网站；利用电视“模转数”时机，在数字电视上开辟“社区是我家”频道；利用“96345”市民电话服务网，打通联盟成员单位与服务对象的沟通渠道。通过“三网”提供的社区服务信息，使服务机构与服务对象能快速、方便地互动沟通，最后实现任何老人、任何时间、任何地点、通过任何通信设备、享受任何服务的“5A”目标。
3.出台优惠政策，扶持社会力量兴办养老机构
发放多种补贴。如天津市对社会办养老机构的政策支持有：（1）一次性建设补贴。对社会办养老机构新增床位，给予每张床位2000元的一次性建设补贴，区县财力与市配比不少于1：1。（2）床位运营补贴。对已开业的社会力量办养老机构和公建民营养老机构，按实际入住老人数，给予每年每张床位600元补贴。（3）用工补贴。对具有本市户籍的下岗失业人员及农村富余转移劳动力，与养老机构签订1年以上劳动合同并从事养老护理工作的，可以享受社会保险补贴、工资补贴和培训补贴。上海市普陀区规定，新增床位每床补贴5000元。
税费减免。湖北省黄石市黄石港区规定，建立社会民间养老机构时，免交办证费和民办非企业单位管理费，免缴营业税和所得税。天津市同样规定养老机构减免营业税和所得税。
贷款优惠。天津市规定，对具有本市户籍，符合市下岗失业人员小额担保贷款条件的个人兴办养老机构，可申请2-5万元的小额担保贷款；对持续经营2年以上，设置床位200张以上，需要贷款的养老机构，每吸纳1名护理人员，由市小额贷款担保基金给予2万元额度的贷款担保，担保最高额度不超过50万元；对通过银行按揭贷款购置房屋用于养老机构，与区县民政部门签订3年以上养老用房协议的，可对其按揭贷款每年给予50%的贴息，年度最高贷款贴息额不超过10万元。湖北省黄石市黄石港区规定，需申请贷款的，政府优先办理，银行优先放贷，并且政府承担贷款者所贷款额的全部利息。
资源价格优惠。湖北省黄石市黄石港区规定，社会民间养老机构需要征地的，按当地当时市场价位优惠50%，免交征地税，免费发放土地使用证。天津市则规定，养老机构所用水和煤气，执行民用价格；用电按最优惠价格收费。
4．实施养老需求评估，发放养老服务补贴
建立养老需求评估制度。天津市统一制定了居家养老服务需求评估标准，统一组织评估人员培训，印发了《天津市居家养老服务需求评估表》，由各区县民政部门负责组织对符合条件的老年人进行照料等级评估工作。上海市长宁区统一引入评估机制，改过去按年龄段实施补贴的简单操作为按身体实际评估等级给予不同标准补贴，使政府补贴更趋合理。浦东新区采取通过整合资源，招募具有医学、康复、护理专业的人员，建立起了一支24人的专业、职业化的养老服务需求评估员队伍，形成了“区级+街镇”的两级评估网络。
发放养老服务补贴。天津市2007年在全市范围启动居家养老服务政府补贴工作，对符合条件的困难老年人给予居家养老服务政府补贴。享受居家养老服务政府补贴的对象为：具有本市户籍、享受城镇最低生活保障待遇、特困救助和抚恤优抚的60周岁以上需要生活照料的老年人。根据补贴对象其所需的照料程度，分为轻度、中度、重度三个等级，每人每月分别给予100元、150元、200元的居家养老服务补贴。上海市长宁区通过政府补贴的方式，对社会救济孤老、低保老人入住养老机构给予每月500-700元补贴，对70岁以上无业老人给予每年1000元的生活补贴；通过政府购买服务的形式，对全区90岁以上高龄老人实现居家养老服务全覆盖。
四、北京市城乡一体化的社会化养老服务体系的基本特征
构建北京市城乡一体化的社会化养老服务体系是一个长期的过程，是一个动态调整的过程，是一个不断创新、不断完善的过程。根据我们的设想，未来北京市的养老服务体系应该具备以下的一些基本特征。
（一）基本特征
以人为本——以老年人为中心，以老年人需求满足为基本出发点。归根结底，养老服务体系是为老年人服务的，因此其构建必须以老年人为中心，以满足老年人的需求为基本出发点。按照设想，北京市城乡一体化的社会化养老服务体系的构建将从老年人的需求出发，按照需求产生、需求识别和需求满足等环节，实行流程化管理，分别建立不同的支持系统。最终实现只要老年人产生了某项需求，必然能通过养老服务体系获得服务，实现“一号（养老服务热线）在手，服务全有”。
城乡一体化——城乡老年人养老服务的同体系提供。城乡一体化的关键是要打破城乡二元分割格局，实现城乡老年人的养老服务（包括公共服务和非公共服务）可以由同一个服务体系提供，二者可得到同样的服务水平、同样的服务可及性。当然同样的服务水平和同样的服务可及性并不一定意味着二者获得的服务绝对等同，由于城乡之间收入水平、生活成本和服务成本等方面的差异，不一定要求完全绝对等同，只要实现了同一制度框架，在制度参数上可以允许存在一定的差异。服务水平可以采用相对水平或绝对水平两种衡量标准，如规定某项服务可分别达到城乡的平均水平就是一种相对衡量口径。服务可及性上服务内容可相同，但获得服务时间农村由于相对分散可能会更长等。当然，在实际操作时，也可对城乡服务成本的差异进行科学测算，在服务时实行同质同价，农村部分成本较高养老服务的差价由政府进行补贴，或是城乡打捆，以城补乡，真正实现城乡一体，同体系、同服务、同价格。
兼容性——公共服务与非公共服务的同体系提供。新的北京市养老服务体系建成后，可以同时承担提供公共养老服务和非公共养老服务的功能。体系建成后，面向全体老年人，任何老年人都可以一定的价格获得养老服务，针对一些可以享受公共养老服务的老年人，如高龄、贫困、残疾等，政府只需向其发放服务券或现金补贴，由其自己在养老服务体系内购买养老服务。这样，在同一个体系内，既可以实现政府提供公共养老服务的职能，也可以满足其他不符合享受特定公共养老服务的老年人的养老需求，同时在两类老年人之间也实现了同服务、同价格。
层次性——不同水平养老服务的同体系提供。老年人的养老需求具有多元化和多层次的特征，养老服务也必须是多层次、多元化的。新的养老服务体系通过建立需求识别和需求满足系统，提供统一的平台（养老服务热线或社区养老服务中心）将不同需求服务商整合在同一个体系中，建立老年人需求与服务商供给之间的联系，实现任何层次的需求均可在体系内找到相应层次的服务提供商的目的。
社会化——全民参与，服务全体老年人。新的养老服务体系是一个开放的系统，任何有志于从事养老服务的个人、企业和其他社会组织均可以参与进来。个人可以提供志愿服务，企业和其他社会组织可以参与养老服务的提供。新的养老体系是为全体老年人服务的体系，任何老年人均可以通过该体系获得自己的需求满足。
规范化——需求可识别、服务有标准、质量可监控。新的养老服务体系是一个规范化的体系。这主要表现在，只要进入养老服务体系中寻求需求满足的老年人，其需求满足过程均处于体系的监控之中，从需求的识别开始，为老年人推荐满足需求的候选服务提供商，再到服务标准与服务价格的全透明，再到事后的服务质量反馈，实行全流程管理，每个环节均制定对服务商的约束和监督条款，实行严格监督，确保服务提供商的服务质量。
（二）养老需求满足过程
养老服务是为了满足老年人的养老需求的，养老服务体系也必须涵盖老年人的养老需求满足全过程。
从老年人的需求满足流程来看（图1），老年人产生了一定的需求后，必须首先有满足需求的能力。但是，由于身体状况、经济状况和家庭状况等方面的差异，老年人满足自身养老需求的能力存在很大的差异，这就要求社会必须进行一些制度化的安排，以保障部分弱势老年人（如高龄、残疾、贫困老年人等）的养老需求满足能力。这些制度化安排通常包括养老保障制度、医疗保障制度、长期护理保障制度、最低生活保障制度、社会救助制度等。
具备养老需求满足能力（主要是经济能力）后，老年人首先要进行自我的需求识别，根据自身需求状况和满足需求的能力，确定不同的满足需求的方式和途径。由此，老年人将进入社会化的养老服务体系中寻求需求满足。
此时，老年人处于这样一个由多个同心圆组成的体系之中：最中心是老年人，外围第一层是老年人的家庭成员、第二层是社区、第三层是企业、社会组织和个人，包括养老机构（见图2）。老年人可以向任何一层寻求养老服务，但最终向哪一层寻求服务，将取决于老从传统意义上讲，家庭成员的养老服务应该属于家庭养老的范畴，不属于社会化养老服务，但是随着社会结构变动和社会发展，社会可以承担更多责任，通过一定的方式使家庭成员的养老服务成为社会化养老服务的一部分，减少老年人对其他社会化养老服务的需求，如对有老年人的家庭实施税收优惠和发放补贴等办法实际上就是一种购买或鼓励家庭成员养老服务的做法，是家庭养老服务的社会化，发达国家在这方面有很多经验，北京市也可以通过这些方式使家庭成员成为社会化养老服务体系的一个组成部分。
社区是满足老年人需求的关键。按照设想，北京市每个社区都应该建立社区养老服务中心，并设立相应的养老服务热线，一旦老年人选择通过社区养老服务中心寻求需求满足时，只需拨打养老服务热线与社区养老服务中心联系。服务中心在接到老年人的热线信息后，马上进行需求识别，为老年人提供可供选择的服务提供商，在老年人选定服务提供商后，老年人可自行也可由服务中心代为联系服务商为老年人提供服务，事后服务中心将对服务的及时性及质量进行回访，并就服务提出改进意见和向服务商认证机构汇报，作为定期评价服务商的依据。
老年人也可以选择机构养老。除公办养老机构应该主要向不能自理的老年人开放外，其他类型养老机构应该完全按照市场化、社会化运作。政府通过鼓励性政策支持社会力量兴办养老机构。
当然，老年人也可以直接向社会上的其他企业、社会组织和个人寻求需求满足。政府可以通过鼓励老龄产业发展，增加养老服务的供给，增加老年人的选择性，同时可以建立一些机制如“时间银行”或养老服务收入免税等措施鼓励个人或社会组织从事养老服务。
因此，纵观老年人需求的满足过程，构建北京市城乡一体化的社会化养老服务体系有三个最关键的部分：一是对老年人养老需求满足能力的保障；二是社区养老服务中心的建设及相关制度的制订；三是实现养老产品和服务的充分供给。
（三）政府的角色定位
政府在构建北京市城乡一体化的社会化养老服务体系的过程中将发挥十分关键的作用。
政府是老年人需求满足能力的保障者。具有满足养老需求的能力是享受养老服务的前提。保障部分弱势老年群体的需求满足能力是政府公共服务的内容之一。
政府是部分养老服务设施的直接投资者。社区养老服务中心建设将主要依靠政府投资，同时一些公办养老机构、社区养老服务设施等也需要政府投资。
政府是养老服务标准的制定者。标准化和规范化是社会化养老服务体系的重要特征，政府必须对服务商进行认证，对其提供的服务设立一定的标准，以规范养老服务行为，保证养老服务质量。
政府是养老服务市场的引导者和监管者。实现养老服务的充分供给有赖于多主体的参与和老龄产业的发展，而这些都需要政府的政策支持。同时，养老服务市场的秩序也需要政府来保障。
五、相关政策建议
（一）尽快开展大规模的养老需求调查，建立养老需求档案
要建立社会化的养老服务体系，必须对老年人的养老需求进行全面的了解，在此基础上借鉴发达国家经验针对老年人的需求确定社会服务的主要内容，及各种服务资源的配置。建议进行一次北京市老年人口状况普查，重点是收集老年人的个人和家庭信息，并对其需求进行重点关注：老年人目前生活存在哪些困难？有哪些需求？希望以何种形式来满足这些需求？如果提供某些社会服务老人是否愿意购买？如果愿意能够承受的价格是多少？如果目前没有条件进行老年人普查，也可以采用抽样调查来收集这些信息。
为了使社会服务支持体系更好地发挥作用，建议在老年人状况普查的基础上，建立北京市老年人健康和需求档案。如果目前没有条件开展老年人普查，也可以采用社区收集、医院收集、调查收集等多种途径收集老年人的健康和养老需求信息，逐步建立老年人的健康和需求档案，形成一个大的数据库。根据老年人的健康和需求状况，为老人定制个性化的服务。同时，建立与老年人之间的联系机制，随时更新老人的健康和需求信息。
（二）建立长期护理保险制度，提高老人养老需求满足能力
长期护理保险制度可以为需要长期护理的老年人提供一种制度化的保障，增强老年人的养老需求满足能力，提高社会化养老服务体系的服务效率和服务质量。北京市可以在试点的基础上逐步引入长期护理保险制度，在试点阶段，可以由社保机构或保险机构进行运作，同时政府对参保者的保费进行一定的补贴，以吸引人们参与。然后，根据试点经验，逐渐完善，最终建立起北京市长期护理保险制度。
（三）建设社区养老服务中心，开通社区养老服务热线
目前，北京市各社区均设有“星光老年之家”类的老年活动场所，但其职能相对单一，一般很少为老年人提供服务。建议在各城乡社区的社区养老服务中心，作为社会化养老服务的主要依托。社区养老服务中心的职能主要有五：一是负责跟踪老年人的健康和需求信息；二是为老年人提供一些基本的咨询服务；三是建立起老人和其他专业服务机构之间的联系，当老人提出某项需求后，服务中心可以向其推荐提供商以供选择，或是协助其选择；四是对服务进行监督，当老人与服务提供商之间出现矛盾时进行协调，并向服务商认证机构反馈服务信息；五是组织和协调志愿者在本社区的养老社会服务。每个社区开通一个养老服务热线，方便老人通过社区养老服务中心获得医疗、饮食、照护、陪护、甚至是急救等养老服务。
（四）实施养老服务提供商准入制度，保证服务质量
在社会化养老服务体系建立后，老年人可以自行购买社会服务，也可以通过老人服务热线和老人服务中心来寻求社会服务。对于通过老人服务热线和老人服务中心提供服务的企业，实行准入制度，适当提高其服务标准。符合准入制度的企业可以列入服务热线和服务中心的服务商列表，供老人选择。每年度（或半年）对服务商进行评估，服务争议多、服务质量差的服务商将从列表中剔除。对于符合养老服务准入制度的企业，可以考虑进行一定程度的税收减免，增加企业从事养老社会服务业的积极性。同时对于评估合格的服务商，可以考虑根据其服务量给予一定的财政补贴，鼓励其保持养老服务相对优势的性价比。
（五）实行城乡打捆，要求服务商为城乡老年人提供无差别服务
在给予服务提供商优惠政策时，将为城乡老年人提供无差别服务列为基本条件。对于一些实力强、服务范围广的服务提供商，在其服务范围内要既包含城镇社区，也包含农村社区，实行城乡捆绑服务。一旦老年人选定了服务商，提出服务需求，无论其身处城镇还是农村，服务商都不得拒绝，也不得降低服务标准或提高服务价格。当然，也可以培育一些专门为农村老年人提供养老服务的企业，实行一定的政策倾斜，确保农村养老服务不留死角、不降水平、不提价格。
（六）鼓励志愿者参与养老社会服务，积极开发养老服务社会资源
在发达国家的养老服务体系中，志愿者是很重要的一个组成部分，很多陪护、照料、咨询等是通过志愿者来完成的。政府部门可以加强和志愿者组织的密切联系和合作，随时将养老需求与志愿者组织进行沟通，最大程度地争取志愿者对社会养老服务的参与和支持。
