从2010年开始，省政府先后四次召开专题会议，研究部署养老服务体系建设工作。为进一步贯彻落实全省养老服务体系建设工作会议精神，摸清廊坊市社会办养老服务机构建设及运行情况，加快推进社会化养老服务工作，市民政局组织了专项调研，现将调研有关情况报告如下：
一、调研工作开展情况 调研组于9月14日至19日，先后赴文安、安次、香河和三河等县（市、区）进行调研。调研期间，实地查看了5所社会办养老服务机构，与县（市、区）民政部门负责人、企业投资人、社会办养老服务机构管理人员、服务人员和部分老年服务对象进行了座谈。
二、我市老年人口基本情况 （一）老年人口结构情况。根据第六次全国人口普查数据，我市现有常驻人口435.88万人。其中，60岁以上人口达62万人，占全市总人口数的14.2%。65岁以上人口达33.8万人，占全市总人口数的7.75%①，老龄化倾向凸显。
（二）我市老龄化社会发展特点。一是老年群体增速快。随着物质生活条件的改善和医疗水平的提高，60岁以上老年群体持续增长，从2007年至今，年均递增3.81%，高于全国3%的平均水平，尤其是80周岁以上老年人增速较快②。二是“空巢”老年家庭增多。多数老年人子女婚后，不与老年人同住，尤其是城镇老年人独居和家庭“空巢化”问题日趋严峻，基本占到60周岁以上老年家庭的75%以上③，远超全国50%的平均水平。三是失能、半失能老年群体增多。由于心脑血管疾病、老年神经性疾病的多发，患有老年痴呆症、半身不遂等病症的失能、半失能老年群体逐渐增多。四是家庭养老功能进一步弱化。我市目前已全面进入“4-2-1家庭”时代，即1对夫妻，供养4个老人，抚养1个孩子，家庭规模的缩小使老人面临养老资源短缺的威胁，家庭养老功能进一步弱化。五是老年人购买养老服务的支付能力有限。受制于退休金、家庭条件等因素制约，老年群体每月用于购买养老服务需求的平均支付能力在300元至800元之间，能力有限。
（三）机构养老需求底数。根据2011年各县（市、区）的不完全统计，全市有机构养老服务需求的老年人约占60周岁以上老年群体的1.7%，达到1.05万人左右④。其余老年人则倾向于选择居家养老。选择机构养老的可分为四个类型：一是家庭条件较好，追求高质量养老护理，且有足够能力缴纳养老服务费用；二是失能、半失能群体，如益康老年公寓，多收住不能自理的老年人；三是“空巢”群体，多为子女在外地工作，长时间无法回家照料老人；四是“失独”群体，由于各种原因，丧失独生子女，需要有人给予精神慰藉及生活照料。
三、我市社会办养老服务机构建设基本情况 （一）机构建设情况。
1、建设规模。我市现有社会办养老服务机构23所（床位数在100张以上的有14所）。其中，市辖区6所、三河市4所、香河县1所、固安县2所、永清县2所、霸州市3所、文安县4所、大城县1所。总投资9.29亿元，总占地面积32万平方米，共有养老服务床位5083张。目前，入住老年人1124人，入住率22.11%⑤。
（二）服务设施配备情况。
各养老服务机构建设规模、设施配备水平不一。其中，普遍都配有居室、洗浴室；配有独立医务室和2名以上医务人员的有14所；配有健身康复室、娱乐活动室的有11所；配有室外大型活动场所的有8所，规模较小的储备常用药物和一般健身康复器材。
（三）管理和服务人员情况。
全市23所社会办养老服务机构共有管理及服务人员273人，工作人员与老年服务对象的比例为1:4，工作人员平均年龄45岁，多为“4050”失业妇女，平均学历初中。273名管理和服务人员中接受过市、县两级正规培训的有112人，占41%，拥有大专以上学历的仅有22人⑥。
四、存在的问题 （一）政府认识有待提高。推进社会养老服务体系建设关键在各级政府是否重视。部分县（市、区）政府及相关部门对老龄化的发展趋势和“4-2-1”社会结构所面临的严峻形势认识不够，有的县政府领导对养老服务工作缺少过问和指导，部门缺乏长远规划和系统计划；有的县对社会养老是公益性还是非公益性定位不清；有的县对养老服务体系建设缺少调查研究、统筹规划；有的县对养老机构发展缺乏政策扶持、监督管理。
（二）机构建设不平衡。一是各县（市、区）发展不平衡。市辖区、三河整体发展较快，其余县发展相对滞后。市辖区6所社会办养老服务机构中有5所床位数达到100张以上，三河4所社会办养老服务机构中有3所达到100张以上，金色年华健康养护城达2300张。其余县（市）共有13所社会办养老服务机构，其中床位数在100张以下就有8所，最少的仅有10张床位。主要原因是：市辖区城镇老年人口较多，机构建设较早，运行体制比较完善，且形成了一定的服务品牌，社会认同度较高。三河主要面对北京老年群体，老年人经济条件较好，且养老机构规模大，设施比较完备，服务水平相对较高。其余县（市）受制于传统观念、经济条件等因素，社会办养老机构大多刚刚起步，发展相对滞后，机构建设规模小。大厂县存在建设空白。二是养老机构建设结构不合理。23所养老机构中有21所为日常照料型养老机构，占91.3%。医疗护理、临终关怀等技术型养老机构缺乏，仅有益康老年公寓、金色年华健康养护城等2家。据调查，城镇健康老人多数希望居家养老，而失能或半失能老人，特别是有精神疾病、癌症晚期、老年痴呆症、临终窘境的老人，则希望通过医疗型养老机构得到医疗、康复、护理一体化全方位服务。我市目前大部分养老机构提供的服务偏重于生活护理、家庭服务，缺乏医疗康复和精神慰藉服务，技术型养老机构的床位数不足总床位数的20%，远不能满足不同老年群体的多层次服务需求。主要原因：日常护理型服务机构投入相对较少，对工作人员专业技能要求不高，配备一般服务设施就可以基本满足护理需求。技术型养老机构，需要配备医疗器械、大型康复器械等专业医疗设备，对工作人员专业技能、尤其是医学、心理学、健康学及精神学科等专业服务技能要求较高，并需要具备相应开办资质。因此，开办门槛高，投入大。
（三）社会办养老服务机构入住率偏低。市辖区6所社会办养老服务机构平均入住率为50.6%；其余县（市）平均入住率仅为15.6%。主要原因：一是养老观念落后。大部分县一级城镇老年人还存在着较为浓厚的“养儿防老”观念，这一点在大城、文安、霸州等南部县（市）表现尤为突出。一方面，老人愿意“守家在地”，守着子女居家养老；另一方面，子女将老人送至养老院普遍会被视为不孝，机构养老社会认同度还不高。二是养老偿付能力有限。据调查，全市社会化养老服务月平均收费标准在800元至1500元之间（不含高端服务）。而县一级老年群体平均月收入多在1000元至2000元之间（退休金），多数老年人不愿意用其收入的百分之七八十购买养老服务，养老服务收费标准心理预期普遍在1000元以下，收费偏高与支付能力不足之间的矛盾较为突出。三是服务水平偏低。大部分养老服务机构仅能提供吃、住等一般性生活照料，无法满足老年人医疗保健、精神文化、康复锻炼、心理慰藉等多层次服务需求，也是导致入住率偏低的一个重要原因。四是区域位置不理想。由于中心城区用地成本较高，因此多数养老服务机构都建在城郊结合部，或远离中心城区的地方，交通不方便，且周围医院、超市、公交站点等公共设施不全。
（四）政策落实不到位。一是政策配套不到位。2010年以来，民政部、省、市政府、民政部门针对养老服务工作相继下发了60多个重要文件，并明确要求各县（市、区）出台配套文件。目前，仅有三河、永清等县（市）出台了部分配套政策，其余8个县（市）均未出台任何一项养老服务配套政策，政策缺失导致县一级在社会养老服务建设上无法规可依，推动工作阻力较大。二是政策执行不到位。国家、省市相关文件，尤其是廊政办〔2010〕92号文件，在社会办养老机构建设用地、税收、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，但这些政策基本未执行到位。主要表现在：1、用地政策普遍未落实。冀政〔2010〕72号文件规定，城市建设规划时，应预留出部分土地用于养老服务机构建设。非营利性的应采取划拨方式优先供地。实际情况是：各地用地指标非常紧张，很难预留用地；公办民营应采取无偿划拨方式，企业投资应采取招、拍、挂方式提供土地。实际操作中，企业拿地，根本无用地指标可以划拨，只能靠租赁现有房屋，或按商业拿地方式取得土地使用权，导致土地成本居高不下。目前，除市区福源老年公寓是采取无偿划拨方式拿地外，其余22所养老机构用地均属于商业用地，或由工业用地转化为养老机构建设用地（安泰老年公寓）。2、政府奖补政策未落实。目前，仅有市辖区和三河、永清落实了政策奖补政策。且三河、永清奖补标准未达到市政府规定的每张床位每年150元至300元的标准。其余6县（市）未将政府奖补资金列入财政预算，资金未落实。3、税费减免及水电暖优惠政策未落实。民发〔2012〕129号、冀政〔2010〕72号、廊政办〔2010〕92号等国家、省市相关文件均对养老服务机构建设税费提出了减免意见，并要求水电暖价格按居民用水、用电、用暖价格收取。目前，除市辖区、三河、永清、霸州执行较好外，其余县上述优惠政策基本未落实，各养老服务机构依然按商业用电、用水、取暖价格收费，增加了运营成本。
主要原因：一是部分县（市、区）政府和相关部门认识不到位，对上级下发文件束之高阁，置之不理。民政部门依据政策协调规划、国土、财政等部门时，相关部门或推诿扯皮，或对上级政策不认同，或以本级未下发文件为由拒不执行上级规定。二是部分政策措施刚性不够，如用地政策冀政〔2010〕72号文件中仅有“优先保障养老机构建设用地，对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，要优先予以立项；对新办的非营利性养老机构建设用地，可采用划拨方式优先供地”一句表述。谁来负责用地立项，谁来负责审批，有何申请、审批条件，需遵循什么审批程序；土地划拨具体条件，划拨程序，管理主体是谁等关键内容均未作具体阐述和明示。这种情况在其他政策表述中也大量存在。相关规定的概括、笼统以及缺乏具体的实施细则和执行标准，导致这些政策的可操作性和法律约束性不强，从而不能发挥优惠政策对养老服务行业的扶持和激励作用。
（五）管理水平需提高。目前，市辖区养老机构由市民政部门直接管理，监管比较到位。而县一级养老机构管理问题较多：一是个别正在运营的民办托老所由于在养老政策出台前已采取自建自营的方式运行，目前处于监管边缘地带。二是霸州、文安、香河等县（市）共5所养老机构由于床位数都在10张、20张左右，且硬件设施不达标，有的虽已办理民办非企业登记，但由于规模小，管理缺位。文安幸福之家托老所、霸州康乐老年公寓、香河泰康老年公寓等3家尚未取得福利机构开办证书，正在申领中。三是管理体制不顺。有17所养老服务机构出台了具体管理制度和服务标准，并上墙公示。其余6所养老服务机构尚未建立管理制度。三河燕达金色年华养护城、东衫老年公寓、固安心悦健康园等部分养老机构未明确管理主体，70%的养老机构未明确由民政部门监管，管理机制不健全导致社会办养老服务机构管理水平难提高。
（六）养老服务队伍不健全。主要表现在：一是从业人员数量不足。按国家有关规定测算，专业化养老护理服务机构中2～3张床位就需要1名护理人员⑦。据此推算，全市5000多张社会养老服务床位，至少需要2000名左右的管理及服务人员。但全市目前仅有服务人员200多名，人员数量严重不足，一个护理员往往服务五六个甚至十几个老人，服务质量得不到保证。二是从业人员结构不合理。养老机构的从业人员多以女性为主、整体队伍年龄偏大，大多在50岁左右，多为城镇下岗女工和农村转移的富余劳动力，且男性护理人员较少，导致对男性老人的照顾不足和不便。三是从业人员缺乏护理经验和专业知识。《老年人社会福利机构基本规范》规定：“老年人社会福利机构应有1名大专学历以上、社会工作类专业毕业的专职社会工作人员和专职康复人员。为老人服务的机构有1名医生和相应数量的护士。护理人员及其他人员的数量以能满足服务对象需要并能提供本规范所规定的服务项目为原则”。目前，县一级养老服务机构管理和服务人员有的是下岗职工，有的是改行转业，普遍存在专业知识储备不足、不易接受最新护理理念、护理技能不够过硬等问题。多一半人未经过专业培训，边做边学。
主要原因是：养老服务机构从业人员工资收入和社会地位较低，月工资多在800－1500元之间，多是临时工，且“三险”得不到保障。日常工作以照顾老人为主，服务任务繁重，导致城镇年轻人，尤其是大中专毕业生不愿意进入养老机构就业。
五、对策和建议
（一）加强规划引导，统筹组织领导。市政府应督促指导各县（市、区）政府及相关部门按照“建设一批、立项一批、储备一批”的原则，尽快编制社会养老服务体系建设专项规划和3—5年发展纲要。有关规划必须明确建设目标、发展任务、措施和服务资源布局，并经过相关部门的充分论证。规划要纳入各县（市、区）经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划。各县（市、区）年内必须按照省、市组织机构规模，成立社会养老服务体系建设工作领导小组，将国土、规划、财政、税务、卫生、人社等部门纳入组织体系，明确各部门职责分工，建立定期会商及联席会议制度。市级联系会议制度每年应至少召开一次。涉及养老服务体系建设的目标和问题，必须由政府牵头，组织各相关部门共同会商、集体议定。有关事项一旦决定，各相关部门要不折不扣的落实。为了强化督查督办，应按照全省养老服务体系建设工作会议及省、市政府有关文件规定，将养老服务政策制定、资金落实和监督管理纳入各级政府绩效考核，纳入市委、市政府电子政务督查管理平台。考核结果作为政府领导班子和相关部门领导干部综合评价的重要标准。对工作落实到位的，给予奖励；对责任不落实的，严肃问责。市养老服务体系建设领导小组每年应至少组织两次专项督查活动，其中半年和年终各一次。年末要对各县（市、区）目标任务完成情况进行全市通报，考核排名，直至五年规划完成。
（二）细化政策体系，形成量化标准。政策执行不到位的一个最主要原因是各项扶持政策原则性规定多，不具体，缺乏量化标准，可操作性不强。为此，应尽快协调相关部门根据上级有关政策文件，制定具体实施细则，将政策标准细化量化。尤其要抓好以下政策的制定：一是机构建设考核奖补办法。要根据省民政厅、省财政厅的冀民〔2012〕81号、〔2012〕100号文件要求，由市民政部门联合财政部门研究养老服务体系建设考核奖补办法，按照机构类型（护理型、医疗康复型、休闲养生型、养老地产型），分别制定建设补贴标准和运营标准，并根据各县（市、区）财政状况，确定等级不同的奖补额度和奖补计分公式，按考核得分情况，合理分配奖补资金。二是养老机构建设用地细则。要根据省国土资源厅、省民政厅的冀国土资发〔2011〕40号文件规定，由市国土资源部门牵头，民政、规划配合，制定并下发土地利用办法，合理确定养老服务机构建设土地利用规划，明确城市建设用地预留标准；明确土地划拨方式、划拨条件和划拨标准。按照招拍挂方式公开出让土地的，应确定企业购买土地用于养老服务机构建设，在购地价格上给予的优惠标准，并将养老设施建设项目审批纳入绿色审批通道，优先保障。三是税费减免细则。由市建设、财政、民政、国土、地税、国税、物价等部门联合制定并出台税费减免实施细则，明确以下减免标准：建设养老服务设施项目，免缴城市基础设施配套费、渣土处置费;对征收集体所有的土地建设养老服务机构的，免收土地管理费和土地登记费。非营利性的养老服务机构用电、用水、管道燃气价格，有线电视、网线，按居民用电、用水、用气、用网价格标准执行。申请安装水、电、气管线、管道工程的,减免安装及维修费用。对兴办非营利性老年服务机构,免征企业所得税以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船税；非营利性的养老服务企业及机构提供的老年人养护服务，免征营业税。营利性的养老机构（含养老地产），按一定标准减收相关税费。四是强化执行措施。由政府牵头研究制定养老服务体系建设优惠政策执行情况考核意见，对拒不执行政策规定的，应明确通报批评、取消年度评先评优资格等具体惩罚措施，并加强对相关政策落实情况的跟踪问效，确保有关政策及标准落实到位。
（三）优化资源配置，调整建设布局。老年群体类型不同，需求不同，年龄结构、身体状况、知识层次、经济条件有别。因此，有必要对养老服务机构建设进行分类指导、分类建设，分类管理、分类运营。一是继续推进供养型和护养型养老机构建设。未来三年内，各县（市、区）应至少建成1所床位规模在200张以上，以托管健全老年人为主的综合性民办养老服务机构。二是适度发展专业型、技术型养老服务机构。根据统计调查，失能、半失能，尤其是失智老年人，子女无暇照顾，雇佣上门护理人员费用较高。因此，集中进行专业护理的市场需求日益增多。市一级应至少建有2所为失能、失智和半失能老年人提供长期护理服务的医疗康复型护养机构。县级应建成1所床位规模在100张左右的技术型护理机构，满足特殊老年群体的养护需求。三是积极探索临终关怀型养老机构。北京、天津等发达地区，临终关怀型养老机构发展非常迅速。我市也应积极探索建设此类养护机构。通过对不同类型养老服务机构的建设和管理，形成护理型、医疗康复型、临终关怀型、技术型相结合的机构建设网络，以充分满足不同层次、不同群体的养老服务需求。
（四）加强监督管理，确保规范运行。要对全市各级已建成的养老服务机构进行一次全面摸底排查，尤其是运行时间较长的、规模较小的机构。要重点排查是否已办理民办非企业登记，是否已取得社会福利服务机构从业证书、是否已纳入民政部门监管范围，消防、医疗卫生、食品安全、特种服务设备安装使用等证照是否齐全，是否有突发事件应急管理预案。与此同时，抓紧制定养老服务机构建设、设计规范，行业准入、评审、评估制度，养老机构安全管理、动态管理、星级评定制度和社会养老服务发展检测指标体系。并制定和完善服务标准、收费机制、护理技术、食品安全、卫生安全、医疗保障、财务管理、防火防盗、教育培训和应急处置等具体实施细则，统一标准、统一规定、统一执行，形成规范完善的管理制度体系。要建立老年人服务督查制度，鼓励老年人成立委员会，对服务机构的管理和服务进行监督，提出合理意见和建议，靠制度管人管事，靠制度提升服务效率和管理水平。
（五）强化教育培训，建设专职队伍。养老护理员的技能水平和服务素质决定着养老机构的管理和运行水平。因此，要进一步加强对养老从业人员的教育培训。按照省人社厅、财政厅、民政厅的冀人社发〔2011〕41号文件要求，由市人社局牵头，财政、民政配合，尽快制定出台养老护理员免费职业培训和技能鉴定意见，指定廊坊市职业技术学院、卫生职业学院等大中专院校为培训基地，由财政对培训费用进行补助，民政组织养老护理员参加，对全市所有养老护理员分期分批进行免费培训。考核合格后，由人社部门颁发职业技能鉴定证书和从业资格证书，持证上岗。此项工作应在2013年上半年完成。以后每年全市各级新增护理员招聘上岗前一律进行培训，视考核结果决定是否录用。每年组织一次全市范围内的养老护理员比武练兵活动，对考核优秀的，颁发证书并给予一定物质奖励，以调动养老护理员的从业积极性。同时，要明确规定养老护理员必须纳入“三险”保障范围，并适时提高工资待遇，基本工资不得低于全市最低标准，以保证养老队伍的稳定。
