自1999年我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快，并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。据第六次人口普查显示，截止到2010年底，全国60周岁以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，河北省60周岁以上老年人口达934万，占全省总人口的13%，迁安市60周岁以上老年人口达10.17万人，占全市总人口的14.7%。
　　为积极应对人口老龄化，民政部会同有关部委出台了《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，并于2012年3月29日在河北邯郸召开全国社会养老服务体系建设工作会议，全面部署“十二五”期间社会养老服务体系建设工作，启动了“社会养老服务体系推进年”活动和“敬老爱老助老工程”，向全国推广河北建设“多院合一”型民政事业服务中心、创新农村互助养老模式、建设覆盖城乡的居家养老呼叫服务网络等养老服务体系建设典型经验。河北省委、省政府主要领导对省民政厅推行农村养老“幸福工程”也作出重要批示，要求在全省大力推广。作为河北省首强的迁安市，面对日益严峻的人口老龄化现实，社会养老服务体系建设现状如何、建设过程存在哪些问题及今后应该如何更好更快的发展？带着这些问题，迁安市民政局组成专门调研小组，对全市社会养老服务体系建设情况进行专题调研。
　　
　　一、社会养老服务体系建设现状
　　
　　近年来，在迁安市委、政府的高度重视下，全市通过出台政策制度、加大资金支持力度，使社会养老服务体系建设取得了长足发展，基本上构建了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。
　　（一）公办养老机构硬件设施一流、管理服务规范有序。近年来，全市用于养老服务体系基础设施建设资金累计达1亿余元。其中2006年投资1400万元，建成建筑面积10000平方米的集休养、医疗、健身、娱乐为一体的光荣院1所，入住荣退军人及社会自费养老老人94位。2007年，投入资金5852万元，建成河北省一流的集敬老院、福利院、老年公寓为一体的社会福利院5所，入住五保供养对象1717位。几年来，通过引进社会工作等先进理念、进一步完善软硬件设施、强化干部职工队伍管理等举措，6所养老机构管理服务水平显著提高。目前，5所福利院均被评为河北省三星级养老服务机构，中心福利院被评为全国模范敬老院，光荣院荣膺河北省甲级光荣院。
　　（二）社会办养老机构养老互助功能初显。通过制定出台优惠政策、给予财政补贴等措施，积极鼓励引导社会力量开办养老机构，目前全市共有民办养老机构9所，总投资约260余万元，共有床位760张，入住社会自费养老老人700余人。还依托蔡园镇亲馨老年公寓，扶持其扩大规模，在原有招收社会养老的基础上，适当给予一定资金补贴，安排其接收农村互助养老老人，开展公益性服务，实现资源共享。
　　（三）居家养老服务和社区养老服务在探索中起步。2011年，以大崔庄镇石梯子沟村、大五里乡山叶口村、明珠社区为试点开展居家养老服务工作。试点工作中，民政部门采用无偿、低偿、有偿相结合的方式（如免费为老年人发放社区通定位手机、开展健康知识讲座等），试点单位采取招聘社会工作师、组建志愿者队伍和老年人自助服务小组等形式，为不同类别的老人提供分级服务，受到了老年人的肯定与好评。目前，通过整合城乡社区资源，在农村建立了19个镇（乡）居家养老服务管理中心、122个居家养老服务站；在城市社区建立了活动中心10个、星光老年之家1个。
　　（四）开展“幸福工程”，社会爱老、助老氛围浓厚。实行新型农村社会养老保险，凡年满60岁的本市农村居民每月可直接领取养老金110元；按时足额兑现企、事业单位离退休人员养老保险金；建立高龄老人养老保健津贴制度，津贴标准为90—99周岁老人每人每月200元、百岁以上老人每人每月300元；开展助老健康御险工作，2010年以来市财政累计出资180余万元资助五保对象、低保对象、重点优抚对象中的老年人及其他特困高龄老年人参加“助老健康御险”；实行财政供养型农村五保政策，将符合低保条件的农村老年人和城镇“三无”老人全部纳入低保范围，同时优先享受医疗救助。落实老年人优待政策，累计办理《河北省老年人优待证》3.5万个，老年人持证可享受免费乘坐市内公交车、免费参观博物馆、就医就诊优先等一系列优惠服务；开展《家庭赡养协议书》签定工作，全市已签订家庭赡养协议2万余份。同时，为老有所学提供场所，全市建有老年大学24所、60个班，专兼职教师159名，学员1068名，开设了政治理论、医疗保健、文艺等课程；还成立了社区老年文体教育服务中心，组建了老年合唱队、老年舞蹈队等500多个老年文体活动队伍，成员达1万余人。市老年保健协会，目前已发展团体会员单位36个，涉及医疗、保健、商业、法律服务等诸多行业，通过举办老年健身讲座、老年人运动会等活动，极大地丰富老年人精神文化生活。
　　
　　 二、社会养老服务体系建设面临的问题
　　
　　（一）老龄人口比例高、增长快。一是老龄人口比例高。截至2010年底，全市60周岁以上老年人口达10.17万人，占全市总人口的14.7%，远高于全国13.26%和全省13%的平均水平，老龄化趋势十分明显；二是老年人口呈刚性增长。按照年均3%（全国平均水平）的增速测算，到2015年，全市老年人口将达到11.79万人，约占总人口的17%；三是家庭规模日趋小型化。长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。人口老龄化速度的加快、高龄化程度的加重、家庭结构的小型化和失能老年人的大幅增加，对经济、政治、社会生活等各方面必将产生重大影响，养老保障体系和为老服务体系建设面临压力巨大。
　　（二）社会养老重视程度不够。一是对养老认识不足。社会有关方面对我市老龄化面临的严峻形势尚没有足够的认识，没有充分意识到日益增长的养老服务需求与养老设施严重不足的尖锐矛盾，没有将养老服务工作提到家庭幸福安康、社会和谐发展的高度来加以重视。二是优惠政策落实力度不够。2000年国务院办公厅印发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号），在土地、税收、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，但由于部分镇乡和部门认识不到位，加之一些政策措施刚性不够，许多政策很难落实，没有发挥好优惠政策对养老服务行业的扶持和激励作用，各部门在推进养老服务工作上未能形成合力，缺乏高效的养老服务体系建设管理体制机制。三是养老服务行业缺少相关法律的保护，养老机构的法律地位相对尴尬。老人是意外伤害的高危人群，养老机构中老人一旦意外受伤，即引发责任及经济纠纷，赔偿数额巨大。为规避风险，机构都与老人及家属签订协议，明确各自权利义务，而发生纠纷诉诸法律时，机构却找不到相关的法律依据和援助部门来维护自身权益，从而蒙受较大的心理压力和经济损失。在低收费的情况下，养老机构承担的风险与收益实际上处于严重失衡状态，其权益得不到应有的保护。
　　（三）养老服务供给不能适应社会需求，供需矛盾突出。从机构养老层面看，目前，全市养老机构床位数为2720张，占全市老年人口的2.67%，虽高于全国平均水平（1.8%），但远低于发达国家5%-7%的比例，整体规模小。按通行概率测算，我市10.17万老人中5%有进养老机构的需求，依此计算需床位5100余张；同时，民政部提出“十二五”末全国要实现每千名老人30张床位目标，按照这个最低要求，“十二五”末我市机构养老床位也应达到3051张，养老机构床位数仍有缺口。从居家和社区养老层面看，目前，全市共有居家养老服务站122个，城市社区活动中心10个、星光老年之家1个。按照居家养老服务站全覆盖要求，尚有400余个村未建立服务站；城市社区日间照料、托老服务等更呈空白现象。从养老服务产品类型层面看，存在养老服务需求日益多元化与养老服务产品供给相对单一的矛盾。近年来，随着经济社会的快速发展，老年人在养老需求方式上呈现多元化，他们根据自身条件，有选择家庭养老、村（居）统一建设集中养老、社区日间托老、低中高档机构养老等不同养老方式的愿望，目前我市的养老服务主要以机构养老为主，居家养老工作尚处在起步阶段，社区养老仍处于自发状态，老年服务设施陈旧、功能单一，无法有效满足老年人的生活照料、家政服务、医疗保健、紧急救援、法律服务、文化娱乐、精神慰藉等需要，养老服务产品供给多元化上存在明显的欠缺。
　　（四）民办养老机构发展缓慢。从全国来看，当前外地先进地区民办、外资办社会养老机构方兴未艾，而我市民办养老机构建设起步较晚，民间投资规模有限，行业发展缺乏后劲。一是准入门槛高。在现有9家民办养老机构中只有2家手续完备，其他处于无证经营状态。由于涉及消防、卫生、防疫许可，准入条件高，硬件投入大，个别民办养老机构为图省事，擅自营业。二是条件简陋。民办养老机构由于缺乏资金及管理经验，硬件上多数由旧建筑或民宅改建而成，规模小，设施差，缺少活动场所，管理服务水平较低。三是利润率低。由于老年人的支付能力较低，养老机构的收费水平普遍不高，据调查，目前养老机构收费标准为：自理老人每月收费在500—700元之间，失能老人每月收费在800—1500元之间，加之房租及日常护理成本随着物价水平的上涨而提高，盈利微薄，投资信心不足。四是优惠政策难落实。《迁安市关于对民办非营利性养老服务机构实行资金补贴的通知》于2011年正式下发，但由于民间资本投资养老机构积极性不高，养老机构无论在数量还是在质量上发展缓慢，致使优惠政策落实难。
　　
　　三、几点建议
　　
　　（一）成立养老服务体系建设工作领导小组。由市委、市政府主要领导为组长，由财政、民政、老龄、发展改革等部门为成员单位，统筹协调全市养老服务体系建设工作，定期会商社会养老服务体系建设工作，加强各部门的协调配合和对重大问题和重大事项的沟通协调，加强对政策和法律认识的统一，加强对政策执行的监督，确保全市养老服务体系建设取得实效。
　　（二）纳入城乡建设总体规划。将养老服务体系建设纳入年度重点目标计划和考核范围。在城乡建设中，要事先规划和预留新的养老机构建设和配套用地；在城市大型住宅小区建设过程中，政府要通过收购改造等办法，增加养老配套设施，并鼓励引导开发商在房地产开发过程中充分考虑社区养老场所，配套建设养老设施。对于规划的具体内容可以实行社会听证制度，听取全社会的意见和建议。
　　（三）落实完善养老优惠政策。由市政府组织、民政局牵头、相关部门参与，根据中央、国务院和省相关文件精神，对发展社会福利事业及养老服务机构的土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热等方面的优惠政策和老年人的优待政策进行细化，制定出台标准明确、切实可行的落实办法。随着形势的发展，尽快制定政府补贴、购买服务等新政策及具体补贴补助标准，并以市委、市政府规范性文件形式发布。重点是：金融扶持政策。增加养老服务企业项目信贷投入，放宽贷款条件，降低担保条件，提供优惠利率。对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助。税费优惠政策。对提供养护服务的养老机构免征营业税；对非营利性养老机构免征企业所得税；对社会力量投资兴办的福利性、非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的，企业在年度利润总额12%的部分准予在所得税前扣除。各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。土地供应政策。养老机构按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的，划拨供地；按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上适当给予优惠；属于出让土地的，土地出让金收取标准适当降低。医疗服务政策。鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老机构内设医疗机构审查合格后，纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。法律援助政策。制定老年人意外伤害保险政策，合理确定利益关联方的权利义务和责任，保障老人及养老机构减少意外伤害所造成的损失。人才发展政策。对开展社会养老服务从业人员培训工作的单位实行鼓励政策，减免各种税费，提供办学条件。简化社会养老服务行业专业人才的引进程序，为高层次人才开通免试“绿色通道”。
　　
　　（四）加大公共财政投入扶持力度
　　
　　 1、采取“以奖代补”的形式，补贴民办养老机构和居家养老服务中心。自建且已建成投入使用的民办养老机构，由财政按建设规模给予一次性建设补贴，300张（含）床位以上的按每张床2000元的标准予以补贴，300张床位以下的按每张床1000元的标准予以补贴；租房且租用期5年以上的，5年内按核定床位数每年每张床位给予租赁补贴100元；对已开业的，按入住老人实际占有床位数，由财政给予每年每张床位600元的运营补贴。新建的居家养老服务中心，由财政一次性给予3-5万元的建设补助；年正常开放260天以上的，由财政每年给予1万元的运营补助。相关资金可考虑由福彩公益金中列支。
　　 2、发挥机构养老示范作用。扩建市老年综合服务中心，建成敬老院、光荣院、福利院“三院合一”型民政事业服务中心，床位600张；选址新建1所中等档次，集医疗、康复、护理、娱乐为一体的市级老人托管中心或老年康复中心，床位500张；选址新建1所以照顾失能、半失能老人为对象的养护型、医护型养老机构，提高对失能和基本失能老年人的照料、护理、康复、临终关怀服务水平，床位300张；选址兴建1所融居家养老和机构养老为一体的新型现代养老服务中心，床位600张。通过这些举措，不断发挥机构养老在社会养老事业中的示范作用。以上机构建设所需资金除财政安排外，可采取公办民营或民办公助的形式，大力吸收民间资本的注入。
　　 3、积极建设居家养老服务中心（站）。按照河北省及唐山市实施的城乡社会养老“幸福工程”，将在“十二五”期间建设覆盖城乡乡镇（街道）和村(居)的居家养老服务中心（站），既具有提供日间照料的功能，又具有开展文化娱乐活动的设施、器材和场所。通过3～4年努力，确保到“十二五”期末，全市居家养老服务中心（站）建设实现城乡全覆盖。
　　 4、建立社区助餐点和老人日托所。依托福利院、老年公寓、企业单位食堂、餐饮企业、村级公共服务中心等场所，在老年人集中的社区设立老年人助餐点和日托所试点，并对助餐点和日托所的性质、任务、要求、运行机制等都要有配套政策及相关规定，培训工作人员和招募志愿者，建立后招标按市场化来运作，政府根据实际情况对助餐点和日托所日常运作予以相应支持，并在试点运行的基础上逐步推广，满足高龄、独居、纯老家庭的老年群体一日三餐的需求以及生活照料的需求。
　　 5、资助困难老人养老。继续资助五保对象、低保对象、重点优抚对象中的老年人及其他特困高龄老年人参加 “助老健康御险”，建议将80周岁以上老年人生活补贴的发放工作纳入政府工作的议事日程，推动老年福利由救助型向适度普惠型转变。建议以发放服务券的方式，对农村五保老人、城镇“三无”老人、低保或低保边缘家庭中的失能和空巢老人、80周岁以上的高龄特困老人以及城镇“三老”优抚对象（老烈属、老伤残军人、老复员军人）实行政府购买服务，每人每月100元。
　　 6、建立养老服务信息管理系统。“十二五”期间，基本建成上下贯通、左右连接、覆盖全市的养老服务信息网络和管理系统，实行统一软件标准、统一操作流程，实现信息共享、业务协同。重点支持老年人居家呼叫服务系统建设，为老年人提供应急等多种需求呼叫服务。到2015年，老年服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城乡全覆盖。
　　 7、加强护理员培训。对开展社会养老服务从业人员培训工作的单位实行鼓励政策，减免各种税费，提供办学条件，争取到2015年养老护理人员持证上岗率达到100%。
　　 8、发展生态休闲养生经济。随着居民收入水平的快速提升，休闲经济在居民消费中的比重越来越大，群众的休闲需求越来越高，人口逐渐老龄化，养生市场潜力巨大，发展休闲经济前景广阔。以美国为例，目前美国人有三分之一的时间用于休闲，有三分之一的土地面积用于休闲，有三分之二的收入用于休闲。在后国际金融危机时代，我国着力调整经济结构，将旅游、文化作为新兴战略产业加以扶持，而且我国消费市场正从“吃、穿、用”的初级阶段向“住、行、康”的高级阶段转型，再加之扩大内需等发展机遇，全市面临着发展休闲养生(养老)经济的大好时机。建议规划占地200亩、投资1亿元，打造集养生、养老、旅游度假、康复疗养、医疗服务于一体的现代高端服务产业平台。