咸民发〔2018〕107号
各县区市民政局、公安局、司法局、财政局、人力资源和社会保障局、文化广电新闻出版局、卫生和计生局、扶贫办（局）、老龄工作委员会办公室：
现将《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的实施方案》印发你们，请结合实际，抓好贯彻落实。
咸阳市民政局、咸阳市公安局、咸阳市司法局
咸阳市财政局、咸阳市人力资源和社会保障局、咸阳市文化广电新闻出版局
咸阳市卫生和计划生育局、咸阳市扶贫开发委员会办公室、咸阳市老龄工作办公室
2018年8月28日
关于加强农村留守老年人关爱服务工作的实施方案
为贯彻落实陕西省民政厅、公安厅、司法厅、财政厅、人力资源保障厅、文化局、卫生和计划生育委员会、扶贫开发办公室、老龄工作委员会办公室等9部门下发的《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（陕民发〔2018〕33号，以下简称《意见》）和《关于加快建立农村留守老年人信息台账和定期探访制度的通知》精神，做好我市农村留守老年人关爱服务工作，营造为老、助老、孝老、敬老良好氛围，提升农村留守老年人的获得感和幸福感，结合实际，现提出以下实施方案。
一、总体要求
全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实中省市养老工作的决策部署，坚持家庭尽责、基层主导、社会参与、突出重点的工作原则，以促进农村留守老年人安享幸福晚年生活为落脚点，着力完善关爱服务网络，提升关爱服务能力，力争到2020年，农村留守老年人关爱服务体系初步形成，工作制度基本建立，关爱服务工作普遍开展，社会氛围更加浓厚，全市农村贫困留守老年人全部脱贫。
二、工作对象
主要包括农村留守老年人、困难失能老人、独居、高龄老人、存在安全风险和生活困难的留守老年人及特困供养对象中分散居住的老年人等。
三、主要任务
（一）建立信息台账和逐级分析上报制度
各县区市政府要督促指导乡镇政府，由村民委员会协助实施，定期（每季度）做好辖区农村留守老年人关爱服务基本信息的摸底排查工作。加强“留守老年人”和“农村养老服务设施”信息台账的动态管理，建立信息台账信息共享和逐级报送制度。留守老年人汇总数据，每季度要与本县级联席成员单位实现信息共享；分析报告和相关汇总报表，每半年向市农村留守老年人联席办公室报送。（办公室设在市民政局）
（二）强化家庭主体责任
留守老人养老赡养主体责任在家庭，子女或其他赡养义务人要依法履行赡养义务，对留守老年人有经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务。扶养人要依法履行扶养义务。子女或其他赡养人、扶养人应当经常看望或者问候留守老年人，不得忽视、冷落老年人。子女因外出务工等原因不能履行赡养义务的，应委托亲属等其他有能力的人代为照顾并妥善安排老人生活，同时向村民委员会及时、如实报告去向、联系方式等信息。对患有严重疾病、无自理能力的老年人，家庭内部应有专人照护。要提高子女或其他赡养人、扶养人的守法意识，对于不履行赡养扶养义务，违反治安管理行为的，相关部门依法给予治安管理处罚，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
（三）发挥村民委员会的组织服务作用，建立定期走访、探望长效机制
村民委员会要将赡养孝敬老人作为村规民约的重要内容，增强村规民约对落实赡养人责任的约束力。县、乡镇两级政府的统筹协调和组织引导好村民委员会，积极发挥其在做好留守老年人关爱服务具体工作的组织服务作用。要建立定期走访、探望长效机制。通过落实机制，乡镇和村民委员会及时了解和掌握分散居住的特困供养对象、独居、失能、高龄等特殊留守老年人生活照料、健康状况等真实情况。建立村干部与存在安全风险和生活困难的留守老年人结对帮扶制度。
（四）建立健全农村留守老年人救助保护机制
通过摸底排查、定期走访、探望反馈的留守老年人的现实情况，发挥县级联席会议制度作用，运用县、镇、村三级关爱服务网络平台，以县为单位，由乡镇人民政府统筹指导，由村民委员会协助实施，积极为处于困境条件的留守老年人提供相应援助服务，综合运用应急处置干预、精准关爱互助等救助保护机制，及时施助，切实防范留守生活安全风险。
主要包括：
1、留守老人子女或其他赡养义务人不依法履行赡养义务或虐待老人的，村民委员会、老年人组织或赡养人、扶养人所在单位应当监督其履行赡养扶养义务。
2、追究对于不履行赡养扶养义务，违反治安管理行为的，相关部门依法给予治安管理处罚，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。乡镇政府、村民委员会要协助相关部门，进行举证。
3、乡镇和村民委员会要采取有效措施，对分散供养的特困人员提供生活照料、住院陪护等照护服务，对独居、失能、高龄等特殊留守老年人要随时跟踪掌握情况并及时实施关爱救助。
4、村民发现留守老年人外出流浪乞讨、遭受非法侵害、发生危重病情、患有严重精神疾病、面临重大困境等情况时，要及时向村委会、乡镇人民政府或民政部门报告，进行紧急处置，并及时实施关
爱救助。
5、其它需要紧急关爱救助的情形。
（五）引导社会力量开展关爱服务
鼓励引导和扶持公益性社会组织，积极参与留守老年人关爱服务工作。发挥农村老年协会、老年人理事会等社会组织作用，重点开展留守老年人关爱服务，以互助式养老、结对帮扶、抱团养老等方式方法，组织会员之间采取“一帮一”、“多帮一”、“一帮多”等形式，广泛开展低龄健康老人扶助高龄、失能老人的互助关爱活动。
四、具体安排
第一阶段:安排部署（2018年7月1日至2018年7月31日）
建立以政府分管领导担任联席会议召集人的农村养老养老关爱服务工作联席会议制度，统筹推进全市农村留守老年人关爱服务工作。召开农村养老关爱服务工作联席会（以后每年至少一次），并根据中省要求或工作需要，安排部署关爱服务工作；各县区和相关部门根据《咸阳市关于加强农村留守老年人关爱服务工作实施方案》，结合实际，制定本县区市具体工作方案，明确工作任务、要求、方法、步骤和措施，夯实部门职责分工。
第二阶段：摸底排查、建立完善基础信息台账。（2018年7月10日至8月31日）
按照省民政厅《关于加快建立农村留守老年人信息台账和定期探访制度的通知》要求，开展农村留守老年人和农村养老服务设施大排查，建立农村留守老年人基本信息台账和农村互助幸福院登记备案台账。统筹指导乡镇、村居定期（每季度）对农村留守老年人进行排查，摸底，重点排查经济困难家庭的高龄、失能留守老年人，准确掌握辖区农村留守老年人的数量规模、经济来源、家庭结构、健康状况、照料情况等基本信息，认真填写农村留守老年人《信息卡》、《登记表》做到精准界定、精准排查、精准识别，确保精准定位到村、精准识别到户、精准建档到人。加强农村留守老年人信息台账动态管理，县区信息管理员每季度要对乡镇上报的信息数据分析汇总。同时，要完善农村社区养老服务设施登记备案台账，以乡镇为单位填写《农村互助幸福院建设运营情况表》，全面排查本乡镇所有行政村农村互助幸福院建设情况，摸清底数，建立财务登记制度。于8月25日前汇总完成第一次《农村留守老年人相关情况统计表》、《农村互助幸福院建设运营情况表》报送。此后每半年报一次农村留守老年人相关汇总报表资料。
第三阶段：建立关爱服务制度，广泛开展农村留守老年人关爱服务（2018年9月至2019年9月）
贯彻落实《意见》精神，统筹推进关爱服务工作。根据农村留守老年人关爱服务工作要求，发挥联席会议制度成员单位职能作用，开展以“民政兜底、司法介入、财政支持、人社保障、人文关怀、健康管理、扶贫脱贫、老龄维护”帮扶活动。到2019年9月，各县区市的信息台账动态管理、定期走访探望、结对帮扶等工作制度基本建立；赡养义务履行监管，责任追究、强制报告、应急处置、关注帮扶等四项救助保护机制基本形成；有条件的地区可探索建立留守老年人风险评估制度，制定风险等级标准，对风险等级高的留守老年人及时进行干预，实施关爱救助。大力推进农村互助幸福院建设，提升农村养老服务设施服务水平。坚持“三为主、三结合”的管理准则，开展农村互助幸福院运行管理绩效考评，实现农村社区养老服务设施由建设向建设与运行管理并重转变。强化政府主导推进，推广泾阳县社会组织+基层老年协会+养老协管员“邻里互助”式、武功县“以商养院”式、长武县“一院多户”式农村养老工作经验，发挥农村特困人员供养机构、农村互助幸福院的辐射功能，为低收入老年人和失能、半失能老人提供护理照料和日间照料、亲情关怀等关爱服务。要积极发挥村民委员会的组织服务作用，把赡养孝敬老人的传统美德写入村规民约，作为新农村建设的重要举措，组织、督促、引导好留守老人子女依法履行赡养责任，其他扶养人落实临时照护扶养责任，确保农村留守老年人得到有效扶养、照护。村民委员会每季度上门走访、探望留守老年人，及时了解或评估其生活情况，并填写《季度走访、探望情况登记表》；村干部要与存在安全风险和生活困难的留守老年人结对帮扶，并填写《农村留守老年人信息卡》,督促指导农村留守老年人子女与受委托照护人签订“委托照护协议”，并填写《农村留守老年人委托照护责任确认书》。发挥社会工作人文关怀、助人自助的专业优势，通过设立社会工作站点等方式，引导社会力量，及时为留守老年人提供心理疏导、情绪疏解、精神慰藉、代际沟通、家庭关系调适、社会融入等服务。建立健全农村志愿服务体系，完善志愿服务信息网络，动员广大志愿服务组织和志愿者与留守老年人结对帮扶，为留守老年人开展义诊、助餐、娱乐、教育、法律援助等服务。鼓励乡贤人士、社会爱心企业和个人资助开展留守老年人关爱服务，营造老年人健康快乐颐养的社会大环境。
第四阶段:巩固提高（2019年9月至2020年12月）
各县市区要认真总结关爱服务经验，结合实际，积极梳理经验做法，树立先进典型，巩固关爱服务工作成果。按照“属地管理，分级负责”的原则，进一步明确工作目标和任务，对标检查、立行立改、查漏补缺，全面构建关爱服务体系。市联席会议制度组成由有关部门及社会学者、专家以及专业社会组织评估机构对农村留守老年人关爱服务工作的全部过程、重点阶段、关键环节进行评估验收。
对工作开展成效突出的县区，给予表彰奖励。
五、保障措施
（一）健全组织领导。各县区市要建立健全党委领导下的政府支持保障、部门协同配合、群团组织积极参与、村民委员会和老年协会发挥骨干作用、社会力量广泛参与的农村留守老年人关爱服务工作机制，建立由民政牵头，公安、司法、财政、人社、文化、卫计、扶贫、老龄等部门为成员单位的农村养老关爱服务联席会议制度，完善工作机制、落实工作责任，合力推进农村留守老年人关爱服务体系建设。
（二）加强支持保障。各级财政要优化和调整支出结构，各级福利彩票公益金要加大对农村留守老年人关爱服务项目的支持力度。鼓励有条件的地区通过购买服务、落实税费减免等形式开展留守老年人关爱服务。不断完善基本医疗、基本养老、社会救助、社会福利等社会保障制度，有条件的地方应建立经济困难失能、半失能老年人护理、服务补贴制度。坚持应扶尽扶，精准识别农村贫困人口，将符合条件的农村留守老年人全部纳入建档立卡范围，给予政策扶持，帮助其脱贫增收。探索建立留守老年人关爱服务清单制度，定期梳理并发布留守老年人关爱服务项目内容和资源获取渠道。支持利用移动互联网、物联网等现代科学技术，依托城乡社区为老服务设施，为留守老年人获取有关服务以及与其外出工作子女亲情交流等，搭建高效、便捷、适用的智能服务网络平台。落实老年人随迁落户政策，依法依规享受迁入地基本公务服务。鼓励律师事务所、公证处、司法鉴定机构、基层法律服务所等为经济困难老年人提供免费或者优惠服务。农村集体经济、土地流转收益分配优先用于留守老年人关爱服务。
（三）发挥服务设施作用。农村特困人员供养服务机构要发挥兜底作用，在满足五保供养服务机构集中供养需求的前提下，为农村低收入老年人和失能、半失能老年人提供护理照料服务。充分发挥农村互助幸福院等养老公共服务设施在农村居家养老服务中的基础平台作用，通过开展农村互助幸福院运行管理绩效考评，采取以奖代补的方式对评定为优秀的农村互助幸福院日常运行维护费进行补助。有条件的地区可探索在确保集体资产不流失的前提下将农村互助幸福院委托社会力量运营管理。支持有条件的农村卫生服务机构提升服务能力，拓展服务范围，每年为65岁以上留守老年人免费提供包括体检在内的健康管理服务。发挥农村文体服务设施功能，组织农村留守老年人开展适合老年人特点的文化、体育活动。
（四）做好宣传引导。发挥主流媒体作用，立足强化农村留守老年人子女或其他赡养人、扶养人的守法意识，依法履行家庭赡养主体责任。加强《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律法规宣传，把弘扬孝亲敬老文化传统纳入培育和践行社会主义核心价值观宣传教育活动中，大力倡导尊老敬老、爱老助老文明行为。以开展“敬老文明号”活动创建为抓手，开展孝亲敬老楷模和孝亲敬老之星评选活动，每年组织开展走访慰问困难留守老年人活动，营造养老助老良好社会氛围。
各县区市民政、老龄部门要会同有关单位，结合当地实际，抓紧出台具体实施细则或方案，建立考评制度，落实配套措施，加快建立和完善农村留守老年人关爱服务工作制度。市民政、老龄将会同有关部门对各地开展农村留守老年人关爱服务工作进行督查。
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