伴随人口老龄化趋势的加剧，我国老年失能人口也在快速增长，养老需求多元化，老年人长期照护需求攀升。与此同时，女性就业率上升、家庭结构日趋小型化使得家庭的照护功能逐渐弱化，给经济社会带来严峻挑战。因此，以政府为主体、建立互助共济、责任共担的社会长期护理保险，是应对我国当下老年护理风险的有效途径。2016年6月27日，人力资源与社会保障部办公厅发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，启动试点工作，探索以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料及与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障。

　　截止到2018年3月，试点的15个地区先后出台了相关指导性文件，试点工作全部得以落实。本文围绕15个试点地区的指导意见或者试行办法，从服务供给的层面进行简要分析。

　　我国长期护理保险服务供给的现状

　　1服务供给的形式

　　从各地的实践总结来看，服务供给的形式主要有三种：家庭护理、养老机构护理和医疗机构护理。15个试点地区中，承德和长春目前只提供机构护理。

　　2服务供给的内容

　　目前各地的长期护理保险方案提供的护理内容主要包括医疗护理和生活护理两个方面，在方案中各个地区对具体的服务内容做了详细规定，出台了相应的服务指南。有部分地区，如荆门、南通、宁波等地将心理慰藉、临终关怀等纳入服务范围。

　　3服务供给的主体

　　在长期护理服务的供给上，各地参考了医疗保险服务提供的形式。定点服务机构是实施长期护理服务的重要载体。从运行模式上看，由政府向定点服务机构购买服务，然后由这些机构向目标人群提供长期护理服务。目前这些服务机构通过定点资格认定的形式成为定点服务机构，同时还鼓励各类符合条件民营机构申请成为定点服务机构。成都、广州、荆门、南通、上海、上饶、苏州等地将社区卫生服务中心、乡镇卫生院等基层医疗机构和社区居家养老服务机构等纳入服务供给方。

　　4服务供给的管理与监督

　　目前我国还没有专门负责长期护理保险的机构，其工作职责主要分散在卫生系统和民政系统，“碎片化”管理特征明显。

　　我国长期护理保险服务供给存在的问题

　　1服务机构数量与质量问题

　　服务机构数量不足。2018年，我国60岁以上老龄人口已达24949万人，已占总人口比重的17.9%。预计2020年，我国老龄人口可达2.48亿人，其中半失能和失能老龄人数约4063万人，约占老龄人口的17.6%。而我国各类养老护理机构4万多家中，真正具备医疗护理能力的只有20%左右。机构数量不足不利于长期护理保险制度的发展。

　　护理床位紧缺，服务床位配置结构不合理。鉴于我国文化传统，我国老年人更愿意选择居家养老，或者距离住所更近的养老护理机构享受服务。然而，许多养老护理机构多选址于距离老年人住所较远的城市近郊，造成相当数量的护理养老机构床位空置。另外，民营养老机构投入不足，导致护理机构的整体服务水平不高。

　　2护理人员严重不足，整体素质偏低

　　护理人员是养老护理机构最重要的人力资源，也是养老护理机构最核心的竞争力，更是影响乃至决定长期护理保险制度发展的重要因素。

　　目前提供护理服务的人员除了少量专业医疗护理人员之外，其它的多部分来源于护工和各种钟点工。但这部分人员大多来源于城镇待业者和欠发达区域的乡村，文化水平偏低，缺少系统性、科学性的技能培训，亦缺乏必要的医护常识，仅能支持一般性的照料活动。而少数专业护理人员由于待遇水平低、职业晋升空间窄，高强度劳动、长时间作业等原因发展受限。

　　3服务供给内容单一，缺乏统一的服务供给评估认定标准

　　根据各地目前的实践情况来看，服务内容主要集中在医疗护理和生活照料两方面，如重庆等地仅提供基本生活照料，而康复训练、健康保健、营养指导等服务项目长期缺失。实际上，很多情况下，生活护理和医疗护理没有绝对的界限。因此长期护理保险的服务范围应包括一般生活护理、医疗护理和预防护理，而不是将大部分的生活护理和精神心理护理服务排除在外。

　　同时，我国护理分级标准主观性较强，缺乏统一的分级标准。2013年，民政部《老年人能力评估标准》，这是国家层面的关于长期照护服务的评估标准，但是该标准主要适用于机构养老，而没有对家庭支持、社区居家环境的有效评估。《上海市老年人照护等级评估表》适用于60岁以上的老人，是目前大陆地区评估内容比较全面的评估工具。青岛利用《日常生活活动量表》进行评估，这是一个单一量表；还有《成都市老年人评估标准》等。

　　从中我们可以看出，目前的长期护理服务提供认定标准不一，服务内容不一，难以形成统一的服务供给体系。

　　4服务供给的管理与监督缺失

　　我国长期护理保险的管理机构不统一，管理职能分散在卫生、民政等部门，因此对于长期护理服务供给的管理不足，无论是定点服务机构的规划设置、第三方评估机构的运行，服务提供的监督与考核，护理人员的聘用、考核及培训等方面都有不足。这种“碎片化”的管理特征，影响了长期护理保险的长远发展。

　　思考与建议

　　随着各地试点的推进，我国长期护理保险制度的基本框架已经初步形成，并具有一定的地方特色。要进一步完善长期护理保险制度，服务供给体系的建设是一个非常重要的方面。未来，我国长期护理保险服务供给的完善可以从以下几个方面着手：

　　1统一管理职能与工作职责

　　从长远来看，我国长期护理保险制度是社会保障的重要组成部分，为了进一步完善发展，我国应当设立专门的长期护理保险工作机构，改变目前职能分散的局面。因此，人力资源与社会保障部门应与卫生、民政、残联、财政等部门协调合作，统筹管理。日本的长期护理保险制度中规定了责任机构，设置了专门的领导机构来运行。日本社会福利和卫生同属于厚生劳动省（福利与卫生部）一个部门管理，能有效实现护理服务资源优化组合，没有“碎片分割”，实现了一体化，分级分类管理的老年人长期护理服务链。

　　2发展服务供给市场

　　为了保障长期护理保险服务的有效供给，充足的定点护理服务机构是必不可以的。合理规划养老服务机构的发展，充分开发利用现有的基层医疗机构和社区卫生服务中心的资源，优化资源配置，提高使用率。随着养老产业和健康产业的全面发展，逐步放开市场准入，鼓励社会资本参与长期护理服务输送，通过政府购买服务的方式，引导市场力量流向社区居家服务领域，完善我国社区、居家服务的发展；逐步形成社会团体和企业进入养老护理行业的良性竞争机制。

　　3提升护理服务人员能力，建设专业化服务队伍

　　大力提升护理服务人员能力，服务人员的数量和素质是确保长期护理保险服务的坚实基础。要进一步的改变服务机构的传统管理理念，建立健全培育和培训制度，广泛的与高等医学院校合作，培养专门的护理人力；加强继续教育和培训，提升现有护理人员的水平和专业技能，同时完善相应的法律制度，保障服务人员的基本权益。

　　4健全护理人员管理，完善激励机制

　　从政策层面，要保障护理人员的福利待遇，要充分调动长期护理人员的积极性。在医疗服务价格改革和医改大局中要逐步纳入对护理服务价格的调整，真正体现护理人员的劳动价值。

　　一方面，相关机构要建立健全护理人员管理制度，在护理人员岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员统筹考虑。另一方面要逐步完善激励机制，通过科学的绩效考核，使护理人员的收入分配与工作量、工作技术含量、患者满意度、患者转归相关联，真正调动、稳定好护理人员队伍。在绩效分配、职称晋升、教育培训等方面，既要向基层护理人员和低年资护理人员倾斜，又要为高年资护理人员提供专科学习途径和职业发展空间，优化职业发展前景。

　　5调整服务内容，统一评估标准，优化服务水平

　　现有试点地区的长期护理服务内容都限于基本的医疗护理和生活护理内容，内容比较单一，不能满足现有的多样化护理需求。因此科学合理的因地制宜的调整服务内容，并建立和完善长期护理保险的监督检查机构，保证服务质量；设定科学的等级评估制度，统一长期护理保险的长期护理评估工具；构建医疗、护理、生活照料相互衔接、分级管理的服务体系，统一评估机制，建立从家庭、社区、机构紧密联系、相互衔接的护理服务供给体系。