我国老年教育经过30年的发展，形成多元化的管理体制，但由于对老年教育多重本质属性及对其认识的差异，完备有序的教育体系有待建构。老年教育管理在试图兼顾多重属性中呈现了办学主体的多样性导致的管理多元化、不同管理形式中的统一性、覆盖面的有限性、管理理念的人本化和过程中情感性缺乏共存等特征。因此，在对老年教育管理的设计与创新中必须坚持普及与提高并重的价值取向、从实际出发的科学取向、基于积极发展的实践取向。对我国老年教育管理模式的可能性选择必须基于老年教育多重属性的考量，采取多种方法论，逐渐实现主管单位的一体化，调动各方面的积极性，以便更好发展我国老年教育。

　　本质属性问题及其认识决定了老年教育合法身份，是解决老年教育一切问题的前提条件。因为不论什么人什么事，不了解性质就做不好事情，这是一个普遍道理。老年教育本质属性及对其的认识长期处于游移状态，没有权威的结论，导致各级政府部门对老年教育态度不同，以及我国老年教育管理的复杂化及其体制试图兼顾多种属性而呈现多元化特征，老年教育管理模式存有多种可能性，而对这些模式的创新发展也必须基于这一特征，运用多种方法论加以选择和构建。

　　一、老年教育属性及其在管理中的表征

　　20世纪90年代终身教育思想进入我国教育法律法规中，随后又在党的十六大报告中加以强调。这样便强化老年教育的教育范畴，并将其视为终身教育最后阶段的认识就有了理论基础和政策支持。1982年召开的世界老龄问题大会指出“作为一项基本人权，提供教育必须避免对年长者的歧视”，“应当促进制定各种非正式的、以社区为基础的老年人修养方案，以便帮助他们树立自力更生的思想和对社会的责任感”[1]。可以看出具有世界影响的老龄问题大会既把老年教育纳入人道主义范畴，又凸显了老年教育的老龄工作本质属性；既明确了老年教育对老龄工作的重要性，但也或明或暗地彰显老年教育的社会公益属性。同时大会还指出，“老年人应该和其他年龄段的人们一样，利用社会中具备的一切教育设施，得到基本文化教育。”[2]这一提法不自觉将老年教育推向文化事业中。在我国，有关老年教育上述属性的判断和认识无论是在有关政策文本和法律条文中，还是在老年教育管理中都有不同程度的体现。老年教育是国家规定的老龄工作六个“老有”方针中的“老有所学”和“老有所教”，而将其与“老有所乐”(表明老年教育的文化属性)、“老有所医”“老有所养”(强调了社会公益属性)等量齐观。

　　有长期从事老年教育理论的研究者将老年教育属性分为实体性和功能性两部分，就实体性活动而言老年教育属于“教育”，活动过程和目标也都符合国际公认的“教育”规定性，两者是“一般”和“特殊”的关系。而从老年教育功能性而言，主要是通过教育使老年群体安度晚年，生活快乐，它属于国家的老龄工作属性和社会的文化属性。但无论是实体性的老年教育还是老年教育功能的发挥，都要靠办好教育来实现，因此老年教育的本质属性是教育[3]。这本来是常识性的合理判断，却长期得不到认同。最典型的表现是老年学校的管理体制不是由教育行政部门主管，而主要由文化部门和老龄部门等非教育部门主管。这是影响我国老年教育发展的根本性问题。事实上，老年教育多重属性的认识直接影响甚至规定其管理体制和机制的演进和发展，换句话说，我国老年教育乃至世界老年教育的管理都试图兼顾老年教育的多重属性，主要表现在以下三个方面：

　　第一，管理定位的多重性。根据老年教育的多重属性，对其进行管理的定位可以从教育系统，可以从老干部系统，还有文化系统找到相应的位置。老年教育管理的教育定位则意味着在管理过程中首先要坚持终身教育原则，因为老年教育是继续教育工作的一部分，是国家终身教育体系最后阶段，没有老年教育就谈不上终身教育。管理指导思想上要打破了传统的学校教育和教育年限制约，打破工作阶段和退休阶段的划分，所有的过程都是教育的一部分，在校与不在校、退休与不退休都在终身教育里面。在管理实践上坚持全纳教育原则，因为终身教育属于全纳教育，应当把所有人囊括在内，除非他不具备学习能力。管理目标上坚持个人本位原则，因为老年教育更关注个人需求，提高每一个老年人的生活品质和生命质量，促进每一个人思想意识的发展。老年教育管理的老龄工作定位方面，首先必须承认老年教育就是老龄工作的重要组成部分，是实现“老有所医”“老有所养”和“老有所为”的重要手段，也是老干部工作的重要组成部分，老龄委和组织部在老年教育中的作用不可忽视。在老年教育管理文化定位方面，因为教育中确实包含了文化属性，同时要保证老年教育“休闲”和“康乐”特征，传承中国自古以来的优秀文化，老年教育就要开展多样化的文化活动，组织一些文艺汇演和全国性大会展等，满足老年人的精神文化需求，体现他们的生命价值。

　　第二，管理依据的模糊性。有关的老年教育管理政策和法律是开展管理工作的重要依据，但我国老年教育政策和法律对老年教育属性的规定存在模糊和不一致现象，这样必然导致管理主体和责任的混乱。1995年《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)规定要建立“终身教育体系”[4]，老年教育是教育的一个子系统，是这一体系形成的标志。1996年公布实施的《中华人民共和国老年人权益保护法》中明确规定老年人有继续受教育权利，受教育权作为重要公民权利应该受到法律保护，但该法同时规定：“国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校，各级人民政府应该加强领导，统一规划。”[5]这一规定说明了老年教育是老龄工作一部分，具有老龄工作本质属性，并强调社会参与的合法性。2007年国家公布的《国家老龄事业发展“十一五”规划》等政策文件，将老年教育定性为丰富老年人的文化生活，老年教育因此成为文化事业的一部分[6]。2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)就将老年教育归入我国大教育系列，成为“继续教育”[7]的组成部分，将其纳入教育部门管理体系以便确保国民教育体系完整性。这些政策和法律的规定既是对老年教育本质属性不同认识的产物，也是对老年教育多重属性认识的强化。

　　第三，老年教育管理主体的不确定性。老年教育管理的领导体制是管理的核心，决定着管理成效乃至成败。鉴于上述对老年教育多重属性的认识而导致的管理政策和法律模糊，甚至相互抵触，必然导致领导体制的多元化和上下级领导关系的错位。我国老年学校教育起源于党的干部制度，起步阶段的老年教育对象是广大离退休的老干部，因此中共中央组织部设立老干部局作为专门负责老龄事业归口管理单位。从老年教育的老龄事业本质属性来说，全国老龄工作委员会(以下简称“老龄委”)当然也有职责管老年教育。1983年4月23日，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发中国老龄问题全国委员会关于我国老龄工作几个问题的请示的通知》，正式批准中国老龄问题全国委员会作为管理老龄问题的常设机构。1995年2月19日，国务院下发《关于老龄事业机构问题的通知》确定，将中国老龄问题全国委员会更名为中国老龄协会，为国务院副部级事业单位，由民政部代管。但毕竟老龄委仅仅是“国务院领导下的议事、协调机构”，没有具体的权力，难以对老年教育实施系统行政管理，而且其工作重点也不在老年教育。随着老年教育向纵深推进，受教育群体不再限于老干部时，老干部局管理职能必然受限，于是1995年《教育法》规定老年教育归属教育部领导，而且2010年国家出台《规划纲要》中进一步明确了老年教育的教育本质属性，但教育部的工作重点是普通学校教育。当人们将老年教育功能定位在丰富和满足老年群体的精神文化生活需要时，文化属性得以凸显，国家老龄委于1999年出台《关于印发全国老龄工作委员会成员单位职责的通知》，规定今后文化部将“全面负责全国老年非学历教育工作，指导各级各类老年大学的工作”[8]。

　　二、多属性兼顾中老年教育管理的特征和存在的问题

　　我国老年教育事业是在国家和地方政府的重视下，伴随对老年教育属性认识的变换和深化及改革开放的伟大进程而逐步发展起来的。进入而立之年的老年教育，在一些经济相对发达地区初步形成了省、市、县、乡、村的多层次老年教育及其管理网络，呈现一系列特征，但也暴露出一些问题。

　　(一)办学主体的多样性导致管理的多元化

　　老年教育是一项系统事业，兼及多个领域，带有很强的人文性和非营利性，这些都决定了老年教育办学模式的多样性和管理体制的多元化。据中国老年大学协会2010年统计，省部级单位主办的老年教育学校有64所，地(市)级单位主办的367所，县(市)级单位主办的1530所，乡镇主办的8222所，高等院校和科研单位主办的129所，科级单位主办的15105所，大中型企业主办的472所，其他单位主办的624所。这些老年教育机构中公办的占82.1%，民办的占2.2%，公办民助占4.7%，民办公助占11%[9]。其中，公办全额拨款事业单位如部队和部委系列中的管理人员是公务员或参照公务员系列；高等院校、科研院所和国有大型行业举办的老年大学系列也基本上是全额拨款单位，如上海大学分校在业务接受上海老年大学及宝山区老龄委指导，但属于该校党委、校长直接领导：民间办学主体的归民间机构管理，经费来源于民间；个体办学主体归个体管理，但在政策上接受国家和政府的统一规划；混合办学投资主体由混合办学主体共同投入。在各级党委政府重视下，以及得益于社会各界的积极参与，经过这些年不懈努力和艰苦探索，老年大学在我国已成为具有中国特色全民教育和终身教育体系的重要组成部分，形成多学制、多学科、多层次、全方位的开放性教育体系。但也形成了“多龙戏水”的管理体制，造成了行政管理不统一，主管部门各有所别，不同地区之间、同一地区的上下级之间管理体制和机制差别很大，管理方向不明，制度安排存在缺陷，权责不清，界定不准等问题。

　　(二)不同管理形式中的统一性

　　自我国第一所老年大学创立以来，老年教育体制一直没有理顺，没有上下对口、责权分明的老年教育管理体系。雷焰中等经过研究将我国老年学校教育管理体制分为四大类，即党政主导、财政供给；军队主办，自主管理；部门主办、经费自筹；社会办学、自主管理[10]。由于国家层面上老年教育管理主体不断变更，各级各地的老年教育管理体制自然更显混乱，有归口组织部老干部局的，有归口老龄委的，有归口教育行政部门的，有归口文化行政部门的，也有成立老年教育工作委员会分工管理的，企业事业单位的老年教育管理部门更多种多样。根据中国老年大学协会对22所省级老年大学和24所省辖市老年大学的调查，老年大学由老干部局为主管单位的有14个省，上海、天津2个直辖市以教委为主管单位，老龄委为主管单位的有4个省，而贵州省老年大学的主管单位是老年教育领导小组。省辖市的主管单位更是各不相同[11]。但多元管理格局中，各个地区又呈现出合乎管理规律的统一性。即无论何种管理方式，党委、政府的重视和支持以及大力投入都是决定性的；涉老涉教部门必须成立协调机构，和其他部门建立协调关系，齐抓共管成为必然趋势；办学机构的校长必须具有相当的威望、积极性和沟通能力。这种现象有客观条件的原因，有历史的原因，更主要的是构成理论认识上的问题，即老年教育属性以及由此推演出来的老年教育目的的问题，这些又凸显正确认识老年教育的复杂属性和理顺管理体制的重要性。解决这一问题只有进行全面深化改革，形成完备有序的管理体系和顺畅的运行机制。

　　(三)老年教育覆盖面的有限性

　　根据2013年全国老年大学协会的统计数据，截至2012年年底，老年大学(老年学校)的入学率为3.49%，若加上接受远程老年教育的老年学员，入学率为4.91%。与我国2012年60岁及以上老年人口增长8%的速度相比，老年教育发展的速度远远达不到8%，因此，老年教育发展速度与全国老年人总人口的增速形成相当大的落差。大部分具有强烈求学求教愿望的老年群体没有被覆盖。实施《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》对政府相应的法律授权还有很大的空间。从区域分布来看，老年教育发展不均衡成为世界性问题。一般而言经济发达地区老年教育发展水平就相对高一些。据中国老年大学协会2010年统计，经济发达的华东地区老年大学有28，465所，占全国总校数的66.2%；而经济相对落后的西北地区老年大学仅有914所，占全国总校数的2.1%。但中国老年大学协会的调查发现，经济条件好未必老年教育办得就好，经济欠发达地区只要领导重视，加大投入，同样可以办好老年教育[12]。老年大学入学率也存在不均衡性现象，入学率最高的是福建省，比例是13.42%；最低的是内蒙古，为0.37%。另外，如宁波、哈尔滨等很多地方，老年大学出现一座难求的局面，很多老年人为了能够抢到自己喜欢的专业和课程，早上五六点钟就来到学校排队报名[13]。提高老年教育的覆盖率，减少区域发展的不平衡是保障老年人受教育权的重要举措，也是老年教育的公益属性和人道主义属性的要求。事实上，我国老年教育发展一直不平衡的主要原因之一是全国老年教育缺乏必要的顶层规划和有效的社会协调机制密不可分。

　　(四)管理理念的人本化和过程情感性缺乏共存

　　目前老年教育理论界有关老年教育本质的认识没有达成共识，是“积极休闲性的生活教育”“补需性的按需教育”“完善性的素质教育”还是“彰显生命价值的生命教育”？这些表述相互间有怎样的关系？但有一点可以肯定的是，每一个观点都对应着对相应老年教育属性或者属性整合的认识。就老龄工作属性而言，老年教育就是要关怀离退休老干部，让他们有充实丰富的生活，还要转移他们的注意力，勇敢面对现实的失落和死亡的威胁，从而愉快欢乐地度过晚年。老年教育的文化性和人文性要求在具体管理过程中，减少刚性制度的约束，尊重他们将自觉选择的学习作为生活方式；管理人员应秉持尊老、爱老、孝老的情怀，关怀、扶助、引导老年学员，实行“大爱、至爱”的情感管理。目前老年教育是生命教育的最深层本质观的理解，兼顾了老年教育的多重属性，逐渐形成共识。因为老年教育不应该只讲“社会贡献”，而应将“以个人为本位”放在优先考虑的地位，把两者恰当地结合起来，并且让他们自由、自主、自觉地学习。老年教育作为一种特殊教育形态和手段，在其出发点上要尊重每个老年人，更好发挥他们的生命潜能，提高他们的生活水平，更好地“尊严养老”。因此在管理中应该将物质手段管理方式降到最低程度，尊重老年人的自主性和自觉性，依靠他们所表现出来的人性善，实现群体的和谐，提高他们的生命质量成为教育教学管理的出发点和归宿。但这些认识在一些地方还停留在口号或理念层面。

　　三、兼顾多种属性的老年教育管理设计与创新

　　老年教育发展历程证明，对其本质属性的全面把握对老年教育实践和管理研究具有全程性的指导意义。换句话说，在管理中只有兼顾教育学、管理学、老年学和文化学等意义上的管理理念和目标，才能明确体制机制模式选择、财政投入、人事编制等方面的基本管理原则，在多种管理模式中做出科学选择以保证老年教育目的的达成，促进老年教育管理的创新发展。

　　(一)老年教育管理的基本取向

　　对整个教育体系而言老年教育是一项“朝阳工程”，构建和选择什么样的管理模式应该在充分理解老年教育特殊性和多重属性基础上，在实践中不断探索和建构，以及在经验总结中加以选择。事实上，伴随着对老年教育本质属性认识的深化，其管理发展经历了由封闭型到开放型、由办事型到办学型、由物质化到人性化的转变过程。但在这个发展过程中始终坚持以下取向：第一是老年教育普及和提高并重的价值取向。这一取向意味着对老年教育的管理要以教育是老年人的不可剥夺的一项基本权利为底线，尽量满足老年个体自主选定的学习内容和方式方面的需求，让他们有充实丰富的生活，并引导他们成为适应时代要求、积极参与社会发展的现代老人。这就要求管理过程中必须坚持有利于促进老年教育覆盖率提高，将办学绩效作为考评的重要指标，更好满足广大老年人享受教育的权利。第二是坚持从老年教育实际出发的科学取向。我国老年教育需求量大且分布不均衡，且各级各类老年学校发展层次差异较大，因此必须充分发挥政府能集中力量办大事的制度优势，坚持科学发展观，弘扬中国特色的“党政主导、社会参与”的长处，强化对老年教育的“教育”本质属性的认同，来构建我国老年教育管理模式，基于老年教育管理的现状和过去的实践经验，比较和总结各种管理模式的优势和不足，借鉴国外先进做法，深化对老年教育管理规律认识，消除“一刀切”和“齐步走”的错误管理理念，贯彻刚柔兼济的管理方针，推进学校管理在范围、力度等方面的适度和适当规范化。第三是坚持积极发展的实践取向。老年教育管理能否做到科学有效，实现价值追求，必须经过实践体验，经历实践—认识—实践过程辩证认识过程的检验，坚持机制的简约性，建立扁平化的老年教育管理机构，彰显横宽竖短的特点，在实践中不断完善。另外，鉴于老年教育管理整中有散、形整实散的特点，办学过程中要实行动态管理，建立明确的规章制度，实现现有法律和政策的承接，分工负责，确保团结协作和责权统一。

　　(二)老年教育管理模式的可能性构建

　　我国老年教育发展经历了探索、推进和普及提高阶段，已经取得巨大的成就，但从管理的角度上说，由于长期以来对老年教育本质属性缺乏正确的认识和判断，科学统一的管理模式正在形成中，管理面临多种可能性。目前尽管《规划纲要》正式将老年教育纳入国家教育体系，并且强调“重视老年教育”[14]，但老年教育没有正式纳入教育部门管理。据中国老年大学协会统计，目前约80%的老年大学由老干部局系统管理，其余的由老龄委、教育行政部门及企业管理，个别学校由民办单位管理[15]。老干部局作为目前老年教育主要管理机构，可以利用自己的权威和影响力，提高对学校硬件建设、干部配备、资源开发、经费投入的支持力度，但老干部局属于非教育行政部门，不利于发挥各类非正规、非正式老年学习对老年教育的补充与完善，难以保证按照教育规律进行管理。老龄委作为议事、协调机构，管理老年教育可以发挥号召、组织和协调优势，但对学校设置、预测计划、财务行政和人事编制等方面困难很大，因此主要在城乡基层老年教育管理中发挥作用。文化行政部门管理老年社会教育有其优势，但其对老年学校教育管理和《教育法》《民办教育促进法》的有关规定相抵触，不利于落实依法治国和终身教育体系构建。很多省市建立了老年教育委员会(或领导小组、工作小组)，这种机构管理效力取决于主要领导者的态度和领导力，而且都属于临时机构，容易导致形同虚设。因此目前我国老年教育管理体制模式可以在尊重各地各级老年教育管理现状基础上，形成基于《规划纲要》中规定的老年教育统一指导思想，按照教育的一般规律和老年教育多重属性要求开展管理工作，这是第一种可能性，即尊重现行管理模式基础上，统一管理理念、原则，采取统一管理行为。也可以借鉴上海、苏州等地老年教育工作小组、福建省组建的老年教育委员会，以及“国务院农村综合改革工作小组”等运行机制的成功经验，考虑在维持和改进现行管理模式的基础上，进行国家老年教育管理顶层设计，凸显老年教育的教育的本质属性，成立“国家老年教育领导小组”，由国务院主要领导担任组长，教育部、老龄委和文化部主要领导担任副组长，由涉老机构领导为委员，办公室设在教育部，由教育部牵头制定《老年教育发展规划纲要》，将老年教育纳入全国教育统筹、管理和统计，形成系统的组织体系，地方老年教育发展状况纳入地方教育事业考核和督导范围以及政府治理范畴，并举行统一表彰，将“重视老年教育”落到实处，这是第二种可能性，即借鉴地方成功的领导体制和机制，成立国家老年教育领导机构，明确管理主体，统筹老年教育管理工作。第三种可能性是一种由上而下的模式，即首先进行国家老年教育管理体制及其运行机制宏观设计，并投入实践和验证，出现问题及时进行修订和完善，在此基础上逐步向地方推进，采取渐进方式改革管理体制，从而形成一体化的管理体系。这种模式需要一定勇气和智慧，要在实践中长期探索。

　　(三)老年教育管理创新发展的方法论

　　老年教育管理创新发展需要转变传统的管理方式，运用辩证性、策略性和复杂性逻辑体系，确立科学而多元的方法论，而对老年教育本质属性的深刻理解是构建和选择我国老年教育管理体制和模式方法论的基础。就老年教育管理创新发展而言，科学方法论应该兼顾工作方法论、研究方法论和创新方法论[16]。工作方法论就是要对老年教育发展采取实事求是态度，坚持与时俱进，运用科学方法确保管理切实有效，视老年教育管理为事实与价值、科学和人文、社会本位和个人本位的统一体；研究方法论就是对老年教育管理进行广泛研究，构建基于实证数据的，但要拥有人文情怀的管理机制，并在不断对现行体制进行解构基础上建构新的管理体系；创新方法论要求管理者创造宽松管理环境，推行民主的管理方式，不断学习和借鉴国内外高效的管理策略，转变思维模式，避免管理的仪式化。

　　事实上，在目前我国老年教育管理还未真正理顺国家层面上的老年教育管理体制，还未出台相关法律、法规的情况下，老年教育办学和管理必须坚持普惠的价值原则，根据各地经济社会发展状况、文化教育发展水平、人口老龄化发展速度等实际情况，以及党政有关部门和社会各界对老年教育性质、地位、发展要求等认识程度，不断改革创新领导管理方式，使之逐步向一元化管理的方向过渡，以便主管部门可以搞好顶层设计，统一规划和专项规划相结合，统筹协调，督促检查国家关于老年教育方面的有关政策和法规的执行情况，充分利用现有资源，形成推动老年教育发展的合力。老年教育行政主管部门一体化，一元化的前提是能充分发挥办学主体的多样性的合力作用，明确各级政府提供公共服务范围，正确处理主管与主办的关系。实践中老年教育主管部门的一元化和办学单位多元化并不矛盾。建立了一元化管理机构后，由老干部部门牵头，还是由教育部门牵头应由当地政府根据各自的实际情况而定，从而更好促进老年教育模式改革。同时，老干部系统、老龄委系统、文化体育等各部门、各行各业都可以从事老年教育办学工作，保证老年教育投入机制的畅通，甚至可以向社区和乡镇延伸，在基层发展民办老年教育，只是业务上要服从主管部门统一管理。在国家统一部署和领导下，形成多元化、开放性的老年教育管理网络体系，充分调动各方面的积极性，促进老年教育持续健康发展。