据国家统计局数据显示，截至2019年年末，我国60岁及以上人口约有2.54亿，占总人口的18.1%。面对人口老龄化严峻形势，十九届五中全会提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。

　　这一国家战略的历史意义是什么？

　　与国家发展有何关系？

　　在推行的进程中又将面临哪些挑战？

　　在近日由老龄社会30人论坛与盘古智库老龄社会研究中心联合举办的老龄社会30人论坛专题研讨会上，中国老龄协会政策研究部主任李志宏博士，就此作出解读。

　　重要性

　　将积极应对人口老龄化上升为国家战略，是我国开展老龄工作38年、进入老龄社会20年以来，党中央深刻把握我国人口老龄化的发展趋势及其影响，系统总结国内外应对实践，综合研判国内外战略环境做出的重大决策部署。

　　将积极应对人口老龄化上升为国家战略，意味着此项战略与国家的其他重大战略，比如健康中国战略、乡村建设战略、人才强国战略等，一道成为最高层级的国家战略，也标志着老龄工作在党和国家全局中的地位进一步提升，历史意义十分重大。

　　将积极应对人口老龄化上升为国家战略，是贯彻以人民为中心的发展思想，保障亿万老年群众民生的内在要求；是推进国家高质量发展，构建新发展格局的必然选择；是维护国家安全，实现中华民族永续发展的重要举措。

　　必然性

　　No.1为什么是“它”？

　　为何积极应对人口老龄化能够上升为国家战略？判断一项策略是否可以上升为国家战略，需要看其是否满足4项基本条件。

　　1.国际社会对此问题的高度关注，并纳入一些先知先觉国家的战略。

　　老有所依人口老龄化是人类面临的一场无声的革命，是人类历史上前所未有的，对任何社会都是一项重大挑战。——联合国前秘书长安南

　　人口老龄化问题已经引起国际社会的高度关注，并被联合国视为与2030年可持续发展议程密不可分的重大问题。

　　近30年来，历届联合国大会都把老龄问题列入议事日程，吁请国际社会和各国政府重视老龄问题，制定综合战略。一些欧美国家、日本、澳大利亚、韩国、新西兰等都先后将积极应对人口老龄化纳入了国家发展战略，或出台了相应的专项国家战略。

　　中国是拥有14亿人口的发展中大国，在14亿人口基数上发生的快速人口老龄化进程必然将改写世界人口老龄化的版图。因此，中国能否成功应对人口老龄化的挑战，实现自身可持续发展，必然关系着世界应对人口老龄化挑战的成败以及世界的可持续发展。

　　作为负责任的世界大国，中国必然要在积极应对人口老龄化领域形成自身的国家战略。

　　2.这一问题成为该国必须长期面临的基本国情。

　　人口老龄化是贯穿我国21世纪的基本国情。我国目前正在经历迄今为止人类历史上规模最大的老龄化的进程。

　　无论生育政策如何调整，21世纪我国人口老龄化的基本态势都难以改变。研究显示，到本世纪下半叶，我国老年人口在达到5亿左右的峰值之后，可能会出现缓慢下降，但老龄化水平仍会稳定在1/3左右，形成稳态的重度人口老龄化形态。

　　据统计预测，2025年我国老年人口将突破3亿，占总人口比例的1/5；2033年将突破4亿，占总人口比例超过1/4；2053年预测会达到4.87亿，甚至有可能突破5亿，规模体量大概占总人口的1/3。

　　由此可见，21世纪我国人口发展的主要矛盾已经发生了变化。人口数量压力依然存在，但伴随人口发展趋势，人口老龄化的压力也愈加明确，这必然会成为我国社会主义现代化建设始终面临的基本国情。

　　除此之外，我国人口老龄化进程与现代化进程高度契合。2025年将是我国基本实现社会主义现代化国家的历史节点，届时我国65岁以上老年人口预计占总人口比例将超过21%，进入超老龄社会；而到2050年，我国实现中华民族伟大复兴奋斗目标的历史节点，该比例预计将超过27%，达到历史峰值。

　　3.这一问题已经比较严峻，并且未来会越来越突出，如不及时加以解决，将影响该国重大发展目标的实现。

　　人口老龄化对我国实现中华民族伟大复兴目标的影响不可小觑。

　　首先，人口老龄化成本增加。随着人口老龄化趋势的发展，社会用于老年群体的养老金、医疗费、护理费，以及面向老年群体的福利设施的投入都在增加。据全国老龄办统计预测，2020年我国人口老龄化成本大概占比国家GDP的10%，此后也将保持持续增长态势。2050年左右，该比例将达25%左右，甚至有可能超过40%。

　　其次，我国人口老龄化问题与发达国家有所不同。我国人口老龄化速度更快，短短三四十年时间就完成了发达国家五六十年甚至上百年才完成的人口老龄化进程。换言之，发达国家在近百年时间内相继出现的老龄化问题，如养老金问题、老年人医疗负担问题、老年人长期护理问题，以及经济发展活力衰减问题，在我国将会在三四十年之内集中爆发。

　　与发达国家还有一点不同的是，除人口老龄化外，我国还面临着国家的转型发展。两大问题的相互交织，在国家发展层面造成了深刻影响。比如，老龄化与工业化、城镇化、信息化相交织，与家庭的小型化、空巢化、独居化相重叠，形成同频共振，呈现放大效应，

　　我国正处于“爬坡过坎”、跨越中等收入陷阱的关键阶段。应对人口老龄化问题处理不当，或将导致中等收入陷阱与过度老龄化陷阱相叠加，增加公共财政赤字的风险。

　　除此之外，人口老龄化还会带来一系列的社会问题，比如待遇矛盾冲突加剧、农村发展活力衰减、社会保障支付危机等，给国家发展目标实现带来障碍，形成积重难返的发展困局。

　　因此，积极应对人口老龄化是事关民族兴衰、事关国计民生、事关中华民族伟大复兴目标是否能如期实现的重大战略问题。

　　4.解决这些问题还存在诸多薄弱环节和障碍，需要通过长期持续性的行动干预来改变。

　　我国积极应对人口老龄化的各项准备还存在着诸多不足。

　　（1）不均衡：老龄事业和产业发展不平衡，地区、城乡之间老龄事业发展不平衡，老年人的物质保障、服务保障和精神保障发展不均衡，居家社区养老服务与机构养老服务不均衡，养老金三大支柱之间发展不均衡，老年用品和服务业之间发展不均衡。

　　（2）不充分：农村养老保障和服务发展不充分，我国层面长期照顾保障制度，顶层设计是缺失的。再比如说国家层面基本养老服务和制度建设，尽管有些省份建立了基本养老服务制度，但在国家层面还缺乏基本养老服务制度的顶层设计。

　　（3）不融合：基层老龄工作出现断层或受制于部门行政切割，协调难度大。一些惠老服务项目、资金以及基础数据分属不同的部门和渠道，基层难以统筹，数据重复采集、项目重复动员等问题突出。不同行政区划间缺乏利益协调和补偿机制，阻碍了服务资源的优化配置和老年人异地养老的发展。

　　（4）不可持续：随着抚养比不断提升，我国应对人口老龄化的一些关键制度，比如基本养老保险制度、医疗保险等，会面临不可持续的风险。目前少数省级行政区养老保险基金已经出现“穿底”，当期缺口不断增大。医保基金支出增幅大于收入增幅的现象同样不容忽视。

　　（5）不公平：因身份、地区、行业等不同，不同人群退休后的基本保障待遇差别较大。优质的养老、健康、文化、教育、法律等公共服务资源主要聚集在大中城市，基本公共服务均等化程度仍显著不足。

　　（6）不精准：一些老龄政策的精细化程度不足，针对性不强，没有靶定市场主体和社会组织的真正痛点。

　　（7）不衔接：社会保险制度转移接续机制和信息联审机制不健全，导致参保人跨统筹地区、跨制度重复参保情况比较普遍。一些中央层面老龄政策缺乏地方配套措施，一些综合性政策缺乏专项政策配套措施。另外，在一些领域存在政策与上位法冲突、部门之间政策规定掣肘等问题，难以形成政策合力。

　　（8）不清晰：应对人口老龄化应清晰界定政府、市场、社会、家庭与个人的责任。界定不清晰可能会导致某些地方在推进养老服务业发展的过程中面临政府缺位或越位的问题，制约应对人口老龄化的效率。

　　No.2为什么是现在？

　　“十四五”时期将积极应对人口老龄化上升为国家战略，可谓是恰逢其时。为什么这么说？战略的本质在于谋势，未雨绸缪，化风险于无形。重在事前的“防洪”，而非事后“减灾”；重在治未病，而非治已病。

　　国家战略一定是要在战略机遇期提出，如等到各种问题集中爆发同步呈现的时候再提出，则只能称之为应急举措。“十四五”时期，我们发展仍然处于重要战略机遇期，也是应对人口老龄化所剩不久的战略机会窗口期。

　　“十四五”之后，我国老年人口将以年均超过1100万的速度持续增长到2035年的4.18亿，进入重度老龄化的超老龄社会。同时，人口高龄化趋势将会加速，人口转入负增长，我国将面临前所未有的人口负增长与人口快速老龄化相叠加的局面，迎来应对人口老龄化最艰难的阶段。如等到那时，想要亡羊补牢，则为时晚矣。

　　挑战性

　　No.1老龄化发展呈现新特征

　　1.急速发展

　　在经历“十三五”的短暂放缓后，随着新中国成立后第二次生育高峰人口进入老年期，“十四五”时期我国进入老龄化急速发展阶段。60岁以上老年人口将突破3亿，占总人口比重超过20%，进入比较典型的老龄社会。

　　老年人口自2022年之后会迎来第二次强劲增长高峰，年均净增长超过1200万，是“十三五”时期的2倍，年均增长率是“十三五”时期的1.7倍。

　　2.代际更替

　　补偿性生育高峰的60后开始进入老年期，被称之为“新生代老年人”。他们的健康水平和受教育程度相对更高，消费理念也更新。在“十四五”末期，“新生代老年人”将占老年人口的28%左右。

　　随着“独一代”的60后父母进入老年队列，再叠加“独一代”的50后老年父母，使“十四五”时期独生子女老年父母数量快速增加，老年人家庭空巢化、小型化、独居化、少子化的态势也会随之继续深入发展。

　　而与此同时，部分50后、60后“独一代”子女进入孕育和抚幼期，使得这部分“夹心层”老年人面临上有高龄父母需要照顾，下有孙子女需要照看的“代际向上照护”和“代际向下帮带”的双重负担。

　　3.空间分布

　　“十四五”期间，老龄化“城乡倒置现象”进一步加剧，预计农村人口老龄化程度由高于城市7.7个百分点增加到9.4个百分点。

　　“区域常住人口呈现东部放缓，中西部不断加快的态势”，是我国人口老龄化的显著特征，其原因是中西部青少年、劳动力不断向东部地区转移。随着人口城镇化进程的推进，这一态势有可能在“十四五”期间得到改变。

　　部分人口净流出的农村地区和城市，将率先进入人口负增长和人口急速老龄化相叠加的局面，应对困难较大。

　　部分一二线城市的中心城区，特别是一些老城区，将面临老年人口高度聚集、过度老龄化与“大城市病”相叠加的问题。

　　“十四五”期间，人口老龄化急速发展，给经济、政治、社会、文化等领域带来的问题会急剧增加，各种矛盾和问题的关联性也会增加。老龄化问题会呈现出压缩性、复合性和共振性的特点。

　　总体而言，我国人口老龄化呈现出由个体家庭问题向群体社会问题、由隐性缓慢发展向显性加速发展、由相对单一的社会领域民生问题，向经济、政治、社会、文化等各领域问题的转变，这也使得我们应对人口老龄化的任务变得更加繁重。

　　No.2内外部环境错综复杂

　　1.经济增长的下行压力增长。

　　据统计测算，“十四五”时期我国经济平均增长速度将下降5%~5.5%，从而使得公共产品和服务供给的财力保障就受到影响。老年民生改善的福利刚性与财政增收压力加大之间的矛盾将进一步显现。这也使得繁荣老年消费市场、培育老龄产业新动能变得更为迫切。

　　2.要素集中化趋势会进一步加强。

　　“十四五”期间，城镇化速度放缓，我们将进入后城镇化时代。提高城市生活质量、公共服务水平和精细化治理水平将成为“十四五”城镇化的核心技术议题，各类发展要素将进一步向城市群、都市圈和大城市聚集。

　　整体来看，这样的发展趋势对区域老龄事业的高质量发展有着积极正面的影响。但对于某些地区而言，却面临着要素流失的局面。统筹城乡区域老龄事业发展、缩小城乡区域老年群体生活待遇差距的工作面临着更多挑战。

　　3.老年群体需求结构升级。

　　伴随老年群体代际更替和收入水平的提升，其需求结构总体上呈现由生存需求向发展型和享受型需求的转型，由物质保障型需求向服务型、精神文化需求的转型。老年人更加渴望丰富多彩、富有尊严的晚年生活，这就给增加多层次、个性化、品质化、精细化的养老保障和服务供给提出了更高要求。

　　4.国际环境趋于复杂。

　　全球化遭遇回头浪，世界主要经济体更加内部化，全球多边治理机制进一步削弱，国际公共事务治理更加扁平化、分散化，公共产品的供给缺口增大，全球产业链供应链多中心化趋势加强，给我国统筹利用国际国内两种资源、两个市场应对人口老龄化、构建人类老龄社会应对共同体带来更多阻碍。