为积极应对人口老龄化，建立与人口老龄化进程相适应、与我市经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，根据《陕西省人民政府办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》精神，特制定本规划。
一、规划背景 （一）现状和问题
截止2010年底，我市60岁以上老年人口已达50.3万人，占全市总人口的13.5%，高于全国13.26%和全省13.49%的老年人口比例。其中，80—89岁老人3.7万，90—99岁老人3170名，百岁老人38名，人口老龄化趋势严重，加强养老服务体系建设的任务繁重而艰巨。近年来，市委、市政府坚持将养老服务体系建设列入重点民生工程，出台了一系列扶持养老服务事业发展的政策和措施，重点兴办养老服务机构、社区居家养老服务中心、村级老年活动中心等基础设施，并对老年教育、文化活动给予大力扶持，有力地推动了我市养老服务业社会化进程。截至2010年底，全市各类收养性养老机构已达63个,涵盖福利院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型，养老床位达8000余张。部分县区综合性社会福利中心和全国爱心护理建设试点项目已建成并投入使用，一批新建养老福利项目已开始前期规划和设计。
虽然我市在养老服务方面做了大量工作，但我市社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，与新形势、新任务、新需求不相适应，主要表现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入不足，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；各级政府出台的优惠政策落实还不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强。
（二）必要性和可行性
加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化的必然要求。目前，我市老年人口以每年3.32%的速度增长，是同期人口增速的5倍多，2015年预计将达到60万人。随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益增长，加快社会养老服务体系建设刻不容缓。
加强社会养老服务体系建设，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必由之路。长期以来，我市实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。
加强社会养老服务体系建设，是扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于养老服务消费市场的形成。一方面，加强养老机构建设，能够直接带动建筑、机械、钢材、水泥等产业的发展；另一方面，开展养老服务，能够有力地促进社会就业和再就业。
在面对挑战的同时，我市社会养老服务体系建设也面临着前所未有的发展机遇。加强社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。同时，随着我市公共财政更多地投向民生领域，以及人民群众自我保障能力的提高，社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会基础。
二、内涵和定位 （一）内涵
社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。
社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。
社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务，是坚持政府主导，鼓励社会参与，不断完善管理制度，丰富服务内容，健全服务标准，满足人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。
（二）功能定位
我市社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三部分组成。
居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律咨询等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的县区可以逐步探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。
社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要为家庭日间无人看护或无力看护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台；倡导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务，探索农村互助养老新模式。
机构养老服务以设施建设为重点，实现基本养老服务功能。养老服务设施建设包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：一是生活照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。二是康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。三是紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构中设立医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。
三、指导思想和基本原则 （一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以实现全市人民“老有所养”为目标，从我市实际出发，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，在“十二五”期间，初步建立起资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。
（二）基本原则
1.科学规划、分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务，各级政府应对养老机构和社区养老服务设施等的建设和发展统筹考虑、整体规划。市政府制订全市总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策，支持重点领域建设。县区政府制订本地规划。市、县区政府承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保障其可持续发展。
2.政府主导、多方参与。加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种方式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。鼓励社会组织参与社会养老服务，充分发挥专业化社会组织的力量，不断提高社会养老服务水平和效率，促进有序竞争机制的形成，实现合作共赢。
3.因地制宜、突出重点。根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排社会养老服务体系建设项目。以居家养老服务为导向，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，完善不同养老服务机构和设施的功能，优先解决好需求最迫切的孤老优抚对象、“三无”、“五保”及失能、半失能老年群体的养老问题。
4.深化改革、持续发展。按照管办分离、政事政企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利性与非营利性，加强对社会养老服务机构的登记和监管。完善养老服务的投入机制、服务规范、建设标准、评价体系，促进养老服务信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，确保养老机构良性运行和可持续发展。
四、建设目标和任务 （一）建设目标
到“十二五”末，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。居家养老、社区照料和机构养老的人数比例达到90∶7∶3,新增养老床位1万张，每千名老年人拥有养老床位数达到30张以上，农村五保集中供养率达到70%以上。居家养老和社区养老服务网络基本健全。
（二）建设任务
1.推进居家养老服务。建立健全居家养老的管理服务网络，建立县区居家养老服务指导中心、镇（街道）居家养老服务中心、社区（村）居家养老服务站（点）三级网络。立足实际，编制并公布区域居家养老服务项目清单，为老年人提供多样化的上门服务。采取政府购买服务、培育服务机构、招募企事业、个人服务商等方式，不断扩大居家养老服务组织规模，并加强居家养老服务规范和质量监控。支持失能、半失能老年人康复辅具和居室无障碍改造，改善老年人居家生活环境。倡导敬老爱老助老传统美德，探索家庭照料者培训和支持工作，巩固家庭养老功能。
2.完善社区养老服务。结合《宝鸡市社区服务体系建设规划（2011—2015年）》实施，居家和社区养老服务覆盖全市100%城市社区和50%以上的农村社区。按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，依托社区综合服务设施，建设和改造社区日间照料中心、日间照料服务站、托老所、老年饭桌、老年人活动中心、互助式老年人服务中心等社区养老服务设施，新增社区日间照料床位2300张。“十二五”期间，继续开展养老服务示范单位创建活动，促进社区养老服务深入发展。
3.加强养老机构建设。支持社会养老服务机构建设，保持现有的市社会福利院和市绛帐社会福利院（市康宁医院）老年公寓基本性质不变，强化内部管理和提高服务质量。新建一所在全市具有示范作用的大型综合性养老服务机构，集生活照料、医疗康复、老年大学、认证培训、文体娱乐等多种功能于一体的宝鸡市社会福利中心。采取公建民营、民办公助等形式大力推动民办养老机构发展，新增床位2700张以上；农村五保供养服务机构建设，重点支持镇区域性敬老院建设，新增养老床位2250张，逐步建立农村五保供养服务机构运行保障长效机制；县级社会福利中心建设，力争在各县区新建、改扩建1所县区级综合性社会福利中心，新增床位2150张，主要为失能、半失能老年人提供养老服务，兼顾为残疾人、孤残儿童等特殊群体提供服务；实施荣誉军人康复服务提升工程，新建3所、改建7所光荣院（休疗所），新增床位600张。
（三）建设方式
通过新建、改建、扩建、购置等方式，因地制宜建设养老服务设施。新建小区要统筹规划，将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。通过设备和康复辅具产品研发、养老服务专用车配备和信息化建设，全面提升社会养老服务能力。
（四）运行机制
充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展。公办养老机构应充分发挥其基础性、保障性作用，按照中、省、市分类推进事业单位改革的总体思路，理顺公办养老机构运行机制，建立责任制和绩效评价制度，提高服务质量和效率。鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营，运营机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，确保自身可持续发展。
加强对非营利性社会兴办养老机构的培育扶持，制定出台我市养老服务机构管理办法和资助社会力量兴办养老服务机构的相关优惠政策，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会兴办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。
（五）资金筹措
社会养老服务体系建设资金需多方筹措，多渠道解决。要充分发挥市场机制的基础性作用，通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府购买服务等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与养老服务设施建设管理。各级政府要发挥在社会养老服务体系建设中的主导作用，将社会养老服务体系建设所需资金纳入财政预算并建立动态保障机制，支持公益性养老服务设施建设。
彩公益金每年留存部分按不低于50%的比例用于社会养老服务体系建设。
五、保障措施 （一）加强组织领导。市上成立由民政、发改、老龄部门牵头，相关部门参与的全市社会养老服务体系建设领导小组，办公室设在市民政局。各县区要成立相应机构，要充分发挥政府在制定政策、统筹规划、资金投入、监督管理等方面的职能职责，加强各方面力量和资源的整合，加强各部门的沟通、协调，形成推动社会养老服务体系建设的强大合力。
（二）加大资金投入。对公办养老机构所需经费要列入财政预算并建立动态增长机制。采取公建民营、民办公助、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营公益性养老机构。鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场化融资渠道，积极探索采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化养老服务设施。
（三）加强制度建设。建立养老服务准入、退出、监管制度，加大执法力度，规范养老服务市场行为。制订和完善居家养老、社区养老和机构养老服务的相关标准，建立相应的认证体系，大力推动养老服务标准化建设，促进养老服务示范活动深入开展。建立养老机构等级评定制度。建立老年人入院评估、养老服务需求评估等制度
（四）完善扶持政策。将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，合理安排，科学布局，保障土地供应。符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨。养老机构内设的医疗机构，纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。贯彻落实好有关税收以及用水、用电、用气等优惠政策。探索实施老年护理补贴、护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力。支持建立老年人意外伤害保险制度，构建养老服务行业风险合理分担机制。建立科学合理的价格形成机制，规范服务收费项目和标准。
（五）加强人才培养。加强养老服务职业教育培训，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，建立养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。对具有医疗资质的养老机构，可纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习。加强养老服务专业培训教材开发，强化师资队伍建设。推行养老护理员职业资格考试认证制度，5年内全面实现持证上岗。完善培训政策和方法，加强养老护理员职业技能培训。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，推动养老机构开发社工岗位。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。
（六）提高服务管理水平。按照统筹规划、实用高效的原则，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建社区养老服务信息网络和服务平台，发挥社区综合性信息网络平台的作用，为社区居家老年人提供便捷高效的服务。在养老机构中，推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对养老机构的日常管理，建成以网络为支撑的机构信息平台，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接，提高服务效率和管理水平。
各县区可根据本规划，制定本地社会养老服务体系建设规划。
抄送：市委办公室，市人大常委会办公室，市政协办公室。 宝鸡市人民政府办公室 2012年9月25日印发 共印130份。
