内容提要：党的十八届三中全会围绕改进社会治理方式，强调要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”；明确要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。本文在福利多元主义和社会福利社会化的视角观照下，对军休服务管理社会化的内涵和外延进行了厘清，分析了推进服务管理社会化的必要性和可行性，并对服务管理社会化的发展趋势进行了探索与展望，期翼通过改变服务保障方式、调整服务管理体制、创新服务管理机制，加快建立国家保障与社会化相结合的服务保障模式，让军休干部更好地享受经济发展和社会进步的成果 。 

　　党的十八届三中全会着眼“两个一百年”目标的战略全局，提出了全面深化改革的指导思想、总体思路和目标任务，吹响了新的历史起点上改革“集结号”。在社会转型和体制转轨交织的当下，经济领域“市场化”、政治领域“民主化”、社会领域“社会化”的趋势正向纵深发展，不仅对世情、国情、社情产生了重大影响，也对军休工作提出了新的更高的要求，如何使服务管理“单位化”的军休工作适应社会领域“社会化”的要求，是摆在我们面前的一个紧迫任务。 

　　自1989年民政部安置司首次正式提出“探讨走社会化发展道路”以来，各地依托各自经济、社会发展所提供的环境和条件，在探索实践的过程中总结出了一些方式不同、内容有别、各具特色的宝贵经验，但其发展速度仍旧远远滞后于形势的发展和任务的要求，亟需加以探索和创新。 

 

 

　　（一）福利多元主义的范式 

　　二战以后，欧洲国家纷纷走上了福利国家的道路。晚近随着社会福利思潮的演进以及福利国家所面临的危机与困境，“福利多元主义”开始盛行。福利多元主义是社会政策的一个宏观分析范式，它关注福利的多元来源、供给、传输的结构，纠正了过分强调国家提供福利的错误认识，提出从福利的国家转向国家、家庭、市场、志愿组织等多元福利提供者的职责并重，倡导建立多元福利提供者的结构。福利多元主义提供了一个可以借鉴的视角：平衡不同的福利提供者的作用，避免国家在福利提供中过度保障，避免福利依赖问题的出现，同时尽可能发挥市场、社会、民间组织和家庭在社会福利制度中的重要作用。 

　　20世纪90年代以来，中国政府所推进的市场化改革和随后实行的政府机构精简，使“小政府大社会”的行政改革目标与以突出经济建设的市场化目标紧密结合在一起。由经济变革带动的社会福利转向，其中一个明显的特征就是“福利多元主义”（混合福利主义）作为实践理念的出现，“社会福利社会化”概念的提出就是政府拓展社会福利发展空间的一种实践表征。 

 

　　（二）社会福利社会化的视角 

　　民政部门在20世纪80年代提出、20世纪90年代广泛讨论并启动实施“社会福利社会化”概念。社会福利社会化强调社会主义市场经济条件下的社会福利体系应该是一种由社会各个方面共同承担责任和全社会共同参与的广泛的社会事业，主要包含三方面的内容：第一，社会福利主体社会化。主张改变过去那种由国家包办福利保障事业的做法，而代之以由社会各个方面共同承担责任和广泛参与；政策倡导方面，主张采用“小政府大社会”的模式，政府在社会福利方面只承担有限的责任，应动员社区和各类民间组织共同参与，构建一个社会化的主体模式。第二，社会福利对象社会化。主张突破过去的一些“先赋性”特征，扩大社会福利对象覆盖面，将所有的需要帮助的社会成员纳入其中。第三、社会福利资源社会化。主张在社会福利发展中除了继续增加政府的资源投入外，还应该通过社会化的方式调动资源。 

 

　　（三）服务管理社会化的界定 

　　认识误区。历经三十多年的发展演变，军休工作的内核依然难以摆脱传统的计划经济体制模式，导致推行服务管理社会化障碍重重。从工作人员来看，受制于年龄结构、能力素质、专业水平，倾向于接受保守持续且相对稳定的现状，担心实行社会化以后，自己将来会不会下岗失业，会不会对自己既有的利益产生不利影响；从军休干部来看，习惯于传统的服务保障模式，担心实行服务管理社会化后，会不会是地方政府“甩包袱”、把自己推向社会没有管。 

　　随着国家社会福利改革和社会保障体系的不断完善，军休服务管理改革是时代发展的必然趋势，其实质不是国家保障责任的减弱，而是落实方式和方法的调整；不是将军休干部推向社会不管，而是为了更好地服务保障；对服务管理人员而言，不是任务轻了而是责任重了，不是要下岗失业而是要提高素质。 

　　概念澄清。所谓社会化，是指通过对现行服务管理体系的改革和调适，逐步建立起与社会主义市场经济体制和现代社会运行机制相适应的社会化的服务管理体系。从这个意义上说，服务管理社会化，既是改革和调适现行服务管理体系的一个实践过程，也是由这个过程达致改革目标――――社会化的服务管理体系的一种发展状态。 

　　社会化是新时期军休工作的发展主题和发展方向。军休服务管理社会化是一个内涵、外延不断变化的动态概念，是一个整合资源、取长补短、全面发展的历史过程，随着社会主义市场经济体制的建立而诞生，随着社会保障机制的变化而变化，其实质是围绕适应社会主义市场经济体制的需要，创新服务管理方式、体制和机制，引进社会服务，建立与社会保障机制相衔接、与社会发展进步相协调的国家保障与社会化服务相结合的新型服务管理模式；其宗旨是以军休干部需求为出发点和着力点，让军休干部同步共享国家经济发展与社会进步带来的成果和实惠。 

 

 

　　（一）军休服务管理的现状与问题 

　　服务管理方式的“单位化”与社会领域的“社会化”要求不相适应。军休工作沿袭了军队干休所的管理模式，具有明显的中国特色和政治、社会、历史背景，基本上是在既定的体制机制和政策框架内运行，突出特点是供给制的保障观念、包揽式的管理模式、保姆式的服务方式、机关化的运作机制，其实质是中国传统的社会治理模式在军休工作领域的体现。这种相对封闭集中的服务管理模式与军休干部的住房保障方式紧密相连。部队统一集中建房、军休干部统一集中居住，维持了组织和个人的传统关系，决定了沿袭传统的“单位化”的管理模式，实行集中管理、集中服务。军休所由此成了一个相对封闭的小社会，“社会兼容性”不够。 

　　服务管理手段的“单一化”与军休干部需求的“多元化”不相适应。工作人员队伍的知识结构还较单一，专业化程度还不高，工作手段和方法还相对滞后，整合社会资源的能力欠缺，管理和服务层次还较低，解决问题主要依靠行政手段和传统的思想政治工作方法，为军休干部的服务停留在工作目标一般化、处理问题经验化、服务方式简单化、服务内容共性化的水平，难以满足军休干部日益增长的高层次、个性化、多元化需要，无法有效、系统应对和解决新的复杂的情况和问题。尤其是随着军休干部年龄增大，空巢、独居、失能、半失能军休干部的增加，军休干部群体对精神慰藉、医疗保健、康复护理等方面的要求越来越多。 

 

　　（二）社会福利服务资源的演变与发展 

　　社会福利服务的完善。党的十八届三中全会强调，要加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。应对家庭结构小型化与人口结构老龄化趋势，北京市立足基本市情，坚持以居家养老为基础，社会养老为依托，社会福利机构为补充的发展方向，积极探索国家倡导资助、社会各方面力量兴办社会福利事业的新途径，基本实现了投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务形式多样化、服务队伍专业化的格局，逐步形成了与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的社会福利服务体系。 

　　社区福利服务的发展。社区提供的福利服务主要是指社区自治组织和非营利组织提供的服务，包括教育、娱乐、培训等等，这是一种属地式服务，其根本目的是以满足地域性社区当中老弱病残等弱势群体的基本生活需求为主，同时改善全体社区居民的生活环境和生活质量。在加快社会福利社会化的过程中，北京市充分发挥社区的作用，充分调动社区资源，大力培育社区组织，发动社区居民参与，为社区居民提供了市民学校、老年大学、爱心家园、星光之家、卫生服务站、老年餐桌等多元化的社区福利服务，初步满足了社区居民的日常基本需求。 

 

 

　　当前，以国家、单位、个人共同承担责任与义务的社会保障体系基本形成，军队后勤保障社会化改革正向纵深推进，社会化已成为社会生活的主要形式和社会保障体系建设的发展趋势。推进军休服务管理社会化既是适应这一发展趋势的客观需要，又是提高服务管理水平新的增长点。要紧紧围绕军休干部需求这个中心，着力改变服务保障方式、调整服务管理体制、创新服务管理机制，加快建立国家保障与社会化相结合的服务保障模式，让军休干部更好地享受经济发展和社会进步的成果 。

 

　　（一）改变服务保障方式 

　　　住房保障。构建与市场经济相接轨、与军休干部多样化诉求相适应的“货币化”住房保障方式。住房建设是军休干部安置保障的前提和基础，它直接关系到军休干部安置去向、方式和进度。过去一直由国家出资，政府和军队为军休干部集中征地建房。集中建房是造成很多问题的根源所在。随着房地产的开发建设和国家一系列房改政策的完善配套，通过市场解决军休干部住房的条件日渐成熟，军休干部住房可逐步由社会供应。各地政府可将军休干部专项住房纳入保障性住房供应范围，对军休干部自购市场商品房给予政策激励和资金补助。在条件具备的情况下，可推行住房保障货币化、住房管理社会化，由国家将建房费一次性拨给军休干部本人，由军休干部到市场去自购住房或自建住房，同时，将房屋产权明确给个人，实行物业管理。 

　　　医疗保障。根据国家医疗改革的要求，结合我市医疗保障社会化改革进程，积极推进军休干部医疗待遇比照我市同职级国家机关退休公务员标准纳入基本医疗保险，享受同等医疗待遇。发挥军队医院资源丰富优势，为军休干部提供医疗优待。将军休所内设门诊部和部队驻地门诊部等基层医疗机构纳入医保体系，同时引进社会医疗资源，方便军休干部就近就医。借助社会组织向军休干部开展健康和医疗讲座，促使军休干部养成良好的生活卫生习惯和健康的医疗保健理念，减少药物浪费，引导“健康养老”。发挥政府职能，通过社会救助渠道为部分家庭困难、患有重大疾病的军休干部提供医疗帮扶。 

　　　待遇经费保障。探索推行移交政府安置军休干部“一卡通”，财政统一保障，资金按财政国库管理制度有关规定执行，逐步实现经费保障精细化、实时化。 

　　日常生活保障。借助驻地社区和社会组织力量，积极引进社会资源，拓宽服务渠道，丰富服务内容，提高服务质量，推进军休干部就近获得日常衣食住行等生活服务。在实践探索中，有的单位开展了“社区志愿者结对帮扶活动”，社区志愿者与空巢军休干部家庭一对一、一帮一；有的单位引进了社会餐饮资源，开办军休干部食堂，方便军休干部用餐；有的单位积极利用周边理发店、修脚店、眼镜店等资源，为军休干部提供上门服务，方便军休干部生活。 

　　精神文化生活保障。按政策落实军休干部政治待遇、落实社会优待政策，发挥军休干部综合优势，推进“文化养老”。积极利用首都智力资源优势，开办老年大学，为军休干部上党课、讲形势、开设军休大讲堂。积极利用首都文化资源优势，加强信息网络终端，将电子期刊、图书馆资源引进军休所，方便军休干部就地了解大事小情。搭建军休各类兴趣小组与社区文艺团体互联互通平台，激发军休干部走出庭院，参与社区。充分发挥军休干部自身优势，鼓励军休干部积极发挥余热，奉献社会。 

 

　　（二）调整服务管理体制 

　　优化组织结构。推行“统分结合”服务管理模式，在接收安置军休干部人数较多的军休所，设立服务管理工作站，实行统一管理、就近服务；在接收安置军休干部人多点多的区县，设立服务管理中心，实行开放式、区域化服务管理，切实做到人员沉底、管理科学、服务到位。推行“网格化”服务管理方式，工作人员分片包户，适时掌握空巢、独居、失能、半失能军休干部动态。加强军休干部管委会和军休党组织建设，发挥军休干部自我管理、自我教育、自我服务、自我监督作用。 

　　转变工作职能。理顺管理与服务的关系，跳出既往统包统揽的做法，充分发挥服务管理机构的组织、协调和指导作用，积极挖掘社会服务资源、借助社会力量、引进社会服务，搭建信息网络平台。强化军地间、地方有关职能部门间沟通协调机制，合力推进服务管理社会化的广度与深度。探索政府购买服务模式，将政府不应管、管不了、管不好的事项纳入政府购买服务内容，交由市场组织、社会组织提供高质量、专业化的服务。 

　　改革用人机制。适应国家和地方人事制度改革要求，建立精简高效、以责定岗、以岗定人的人事制度。加大公开招聘、选聘力度，加大具有社会工作、心理咨询等专业人才的引进力度。强化工作制度建设和业绩考评机制，将服务管理质量、服务对象满意度和开拓创新情况，作为重要考核指标纳入工作业绩考评范围。 

 

　　（三）创新服务管理机制 

　　推进服务管理理念由封闭走向开放。改变过去自成体系、自我封闭、自我管理的做法，加强社会联系，动员社会力量，借助社会资源，与社会保障改革同步推进，与老龄事业同步发展，与社区建设同步融合，为军休干部提供优质服务。 

　　推进服务管理主体由单一走向多元。逐步建立国家保障为主体、军地部门为配合、服务管理机构为载体、社区居家养老为基础、社会组织为依托、社工专业服务为支撑、军休干部个人及家庭自助互助为补充的“多元化”运行机制。 

　　推进服务管理方式由计划走向市场。坚持国家保障、政府主导的性质不变，适应市场体制对社会服务保障活动的现实要求，对能引入市场机制的领域，积极引入；对不宜引入的领域，积极学习和借鉴市场运作的经验，降低成本，提高效率。 

　　推进服务管理手段由传统走向现代。坚持以标准化为前提、体系化为基础、专业化为支撑、法制化为保障，充分运用现代信息技术，以现有信息管理系统和数据库为基础，借助社区服务网络，整合内外资源，构建服务管理信息网络枢纽，打造信息共享平台，加强动态分析，综合研判，形成整体合力，获得更高效率、更多效益、更好效果。